Oleh Gunawan Wiradi

Pendahuluan

Sebelum masuk ke dalam pembahasan masalah politik Pembangunan dan Pembaruan Agraria, ada beberapa hal yang penting untuk dikemukakan, yang barangkali berguna sebagai pembuka pikiran-pikiran kita.

Kita ini sering mengklaim sebagai orang yang peduli terhadap berbagai ketimpangan dan ketidakadilan yang ada dalam masyarakat kita, pedulu terhadap bagian masyarakat yang “terpinggirkan”, peduli untuk membela, membantu, dan mendampingi mereka yang lemah, lemah dalam arti ekonomi, sosial maupun politik. Kepedulian itu tidak hanya sebatas wacana, tetapi seringkali juga diwujudkan dalam kegiatan-kegiatan nyata.

Mereka yang merasa mempunyai kepedulian seperti itu (atau jika boleh disebut sebagai “aktivis kemasyarakatan”) sesungguhnyalah mengemban misi yang tidak ringan. Kesadaran bahwa misinya berat, tidak berarti harus bersikap pesimis. Justru sebaliknya, seorang aktivis kemasyarakatan menghadapi tantangan itu dia justru harus menebalkan semangat baja, dan selalu meneguhkan kepastian sikap sehingga tidak tergiur oleh godaan apapun.

Karena yang digarap adalah masyarakat, dan dia sendiri adalah bagian dari masyarakat, maka seorang aktivis kemasyarakatan perlu menyadari bahwa yang dia garap adalah “jaringan hubungan antarmanusia” yang dia sendiri merupakan salah satu unsur darinya. Dalam konteks inilah seorang aktivis dituntut untuk membekali diri dengan kemampuan tertentu. Dua butir berikut barangkali dapat dijadikan modal awal bagi upaya meningkatkan kemampuan-kemampuan lainnya.

Imajinasi Sosiologis

Seorang aktivis perlu untuk mempunyai kemampuan ber-“imajinasi sosiologis” (IS). Apa yang dimaksud? Di antara sejumlah aspek IS, empat yang terpenting untuk dimiliki adalah: (a) kemampuan untuk menghubungkan secara timbal-balik antara gejala-gejala di tingkat mikro (lokal) dengan tingkat makro (nasional, bahkan dunia); (b) kemampuan untuk meletakkan atau mendudukkan gejala yang diamatinya (atau yang dialaminya) dalam konteks yang mewadahinya, baik konteks tempat maupun, terutama konteks waktu (sejarah); (c) kemampuan untuk secara lincah dan timbal-balik bergeser-geser dari perspektif yang satu ke perspektif yang lain, dari konteks yang satu ke konteks yang lain; dan (d) kemampuan untuk melihat hubungan secara timbal balik antara persoalan-persoalan pribadi atau keluarga, dengan isu-isu umum (publik)

Di dalam membangun kemampuan IS itu, para pakar dunia pada umumnya secara konsisten selalu mempertanyakan tiga hal, yaitu:

(a) bagaimana struktur masyarakat ini, apa saja komponen utamanya? Bagaimana hubungan antara komponen-komponen tersebut? Ciri-ciri utama apa saja yang membedakan masyarakat (kita) ini dengan struktur masyarakat lainnya? Ciri apa yang membuat masyarakat (kita) ini berlanjut dan/atau berubah, dan seterusnya?

(b) Perjalanan sejarah dapat dibagi ke dalam periode-perioder tertentu. Ciri apa yang membuat masyarakat (kita) ini berubah pada periode tertentu? Bagaimana “gambar” masyarakat pada periode yang satu berbeda dari periode sebelum dan/atau sesudahnya, dan seterusnya?

(c) Keragaman manusia (laki-laki dan perempuan) yang bagaimana yang menonjol sekarang ini? Bagaimana kira-kira yang dominan di masa mendatang? “Sifat manusia” macam apa yang mengemuka dalam watak dan pergaulan masyarakat dalam periode tertentu? Bagaimana hal itu terjadi? (Mengapa terbebaskan, mengapa tertindas, mengapa tercerahkan, mengapa terbodohkan), dan seterusnya?

Pertanyaan-pertanyaan tersebut tidak harus terjawab walaupun tentu kita berusaha untuk mencari jawaban. Justru kita perlu mengembangkan pertanyaan-pertanyaan tersebut lebih lanjut lagi. Kemampuan mengembangkan pertanyaan semacam itulah awal dari kemampuan IS (Cf. C. Wright Mills, 1970:9—32).

Peran Aktivis

Di dalam berbagai latihan dan kursus yang diselenggarakan oleh LSM/Ornop, barangkali sudah terlalu sering dibahas, peran apa yang sebenarnya harus dimainkan oleh para aktivis. Karena itu, makalah ini tidak berisi ulangan mengenai apa yang sudah pernah diuraikan dalam latihan-latihan itu. Namun menurut pendapat saya, ada dua hal yang masih perlu ditekankan (lepas dari apakah hal ini pernah disinggung dalam berbagai latihan di kalangan LSM/Ornop, atau belum). Pertama, sesuai dengan pengembangan kemampuan IS tersebut di atas, seharusnya para aktivis selalu bertanya sendiri di dalam hati: “Peran apakah yang sebaiknya saya ambil, dalam konteks masyarakat tempat saya berkecimpung? Kedua, kegiatan para aktivis, terutama dalam era reformasi dan khusus lagi dalam masa krisis ini, mirip atau bahkan pada hakikatnya sama dengan kegiatan para pejuang (sipil), pendiri republik, dalam gerakan mencapai Indonesia merdeka. Mereka itu hakikatnya adalah “aktivis”. Hanya saja saat itu mereka lebih populer dikenal dengan istilah “kaum pergerakan”. Salah satu peran yang dianggap penting adalah menjadi “guru”. Gurunya masyarakat. Tapi jangan salah paham! Mereka sangat sadar, bahwa yang dimaksud bukanlah guru yang sekadar menularkan pengetahuan, bukan “menggurui” rakyat, bukan “semau gue”, melainkan suatu proses pencarahan dengan cara-cara kritis dan partisipatif. Dengan istilah sekarang, sama dengan proses empowerment (pemberdayaan). Itulah sebabnya Bung Karno pada tahun 1940 menulis tentang “Menjadi Guru di masa Kebangunan”. Dia berkata: “Men kan niet onderwijzen wat men will. Men kan niet onderwijzen wat men weet. Men kan alleen onderwijzen wat men is!” Arti harfiahnya, orang tidak dapat mendidik orang lain “semau gue”; orang tidak dapat mendidik orang lain mengenai apa yang dia ketahui; orang hanya dapat mendidik orang lain mengenai apa sebenarnya dia sendiri itu? Maknanya adalah, secara ringkas, “partisipasi”, dan…. keteladanan untuk bersikap konsisten.

Jadi, menjadi aktivis kemasyarakat di era reformasi, hakikatnya adalah menjadi “guru” di masa kebangunan (bukan pembangunan).

Politik Pembangunan

Istilah dan Pengertiannya

Semula,istilah “pembangunan” sifatnya memang netral. Para pendiri republik, para tokoh tua sebelum Orde Baru, tokoh-tokoh pergerakan pun telah menggunakan istilah tersebut. Secara umum, yang dimaksud adalah suatu kegiatan untuk membangun, mendirikan, membentuk, menciptakan segala sesuatu (baik berupa bangunan-bangunan fisik/material, seperti jalan-jalan, jembatan, gedung, dan sebagainya, maupun yang sifatnya non-material, seperti “character building”, moral-spiritual, kelembagaan, sistem politik, sistem ekonomi, dan sebagainya), dengan tujuan agar kondisi masyarakat secara keseluruhan menjadi lebih baik.

Atas dasar itu “kaum pergerakan” menggunakan istilah “pembangunan” dengan kondisi tekanan pada tiga hal, yaitu:

(a) membangkitkan semangat kemandirian, membangun jiwa merdeka, mengikis mentalitasnya bangsa terjajah;

(b) membangun susunan masyarakat baru yang bebas dari penindasan, yang adil dan demokratis;

(c) membangun sarana-sarana fisik bagi kesejahteraan rakyat. (Istilah “pembangunan” berbeda dari “kebangunan” Karena yang dimaksud dengan kebangunan adalah “kebangkitan”).

Namun, semenjak Orde Baru, makna tersebut di atas diberi nuansa lain, bahkan bertentangan dengan jiwa dan semangat yang dicanangkan oleh para pendiri bangsa ini. Semboyan Orde Baru” “Politik No, Ekonomi Yes” menuntun kepada pengertian bahwa tekanan pembangunan adalah pembangunan ekonomi saja, yang notabene terbukti tifak menguntungkan rakyat. Para intelektual pun tidak sadar (atau sengaja tidak menyadarkan diri) bahwa semboyan tersebut di atas itu sendiri adalah “politik”, yaitu politik Orde Baru untuk membunuh kesadaran politik rakyat.

Sebenarnya, tidak ada padanan yang tepat dalam bahasa Inggris bagi istilah “pembangunan”. Kata development artinya “proses perkembangan”, atau “proses pengembangan” (lawan dari envelopment). Membangun dalam arti mendirikan atau membentuk, padanannya dalam bahasa Inggris adalah to build atau to construct (karena itu ada istilah character building,pembangunan watak). Jadi, kata pembangunan sebenarnya mempunyai makna yang lebih luas dari kata development. Di Barat, sesudah Perang Dunia Kedua, ketika ada program untuk membangun negara-negara berkembang (bekas jajahan yang kemudian merdeka), istilah yang dipakai adalah development. Ini kemudian menimbulkan perdebatan ilmiah, antara lain dalam konferensi ilmiah di Minnesota, Amerika Seikatr tahun 1955. Salah satu pandangan yang mencuat waktu itu adalah bahwa istilah development yang penggunaannya menjadi sangat populer sesudah Perang Dunia Kedua diartikan sebagai proyeksi, sebagai upaya yang diprogramkan untuk “mengembangkan” negara-negara Dunia Ketiga yang titik beratnya adalah “pengembangan ekonomi”. Tingkat kemajuan dari proses pengembangan itu dikukur dengan tingkat “pertumbuhan ekonomi”. Dengan demikian, semenjak Orde Baru, di Indonesia kata “pembangunan” digunakan sebagai terjemahan dari kata development dengan pengertian seperti itu.

Latar Belakang Sejarah

Atlantic Charter (1941)

Dalam Perang Dunia Kedua, dengan siasat serangan cepat dan mendadak (blitzkrieg), dalam waktu singkat Jerman telah menguasai hampir seluruh Eropa, kecuali Inggris dan Rusia. Waktu itu, antara Jerman (Hitler) dan Rusia (Stalin) memang telah ada perjanjian tidak saling menyerang. Inggris, karena letaknya sebagai kepulauan di luar daratan Eropa, belum berhasil diduduki. Tetapi pesawat-pesawat udara Jerman, dan roket-roketnya sudah mulai mengancam Inffris. Inggris lalu meminta bantuan Amerika, walaupun Amerika sendiri sedang sibuk menghadapi Jepang di Asia. Maka berlangsunglah perundingan antara Presiden Roosevelt dengan Perdana Menteri Inggris Winston Churchill pada bulan Agustus 1941, dan lahirlah apa yang dikenal sebagai Piagam Atlantik (Atlantic Charter-AC) berisi 8 pasal. Meskipun isinya hanya merupakan kesepakatan antara duna negara, tetapi karena dianggap bagus maka jiwa dan semangatnya akhirnya juga diadopsi dalam Piagam PBB. Esensi dari AC adalah (menurut saya):

(a) PD-II bukan “perang wilayah”. Artinya, jika sekutu menang, maka wilayah yang diduduki akan dikembalikan kepada batas-batas semula (Pasal-1 AC).

(b) Jika sekutu menang, maka wilayah-wilayah yang semula merupakan koloni (jajahan) dari negara-negara Eropa harus dibebaskan, yaitu rakyat di situ harus diberi hak menentukan nasibnya sendiri (self determination), Apakah akan tetap berada di bawah bejas penjajahnya, atau merdeka tapi masih dalam ikatan “persemakmuran” dengan bekas penjajahnya, ataukah merdeka penuh.

Dalam tahap-tahap akhir PD-II, ketika dengan detengah putus asa Jerman tidak juga berhasil untuk menyerbu Inggris, Hitler berganti haluan, dan melanggar perjanjiannya dengan Stalin yaitu menyerbu Rusia. Karena itu kemudian Rusia bergabung dengan sekutu. Ketika kemudian sekutu menang, tentu saja ada wilayah-wilayah yang diduduki oleh tentara Uni Soviet Rusia, dan lahirlah negara-negara sosialis di Eropa Timur. Sementara itu, sesudah PD-II itu selesai, bekas-bekas koloni Eropa di Asia, Afrika dan Amerika Latin satu persatu menjadi negara merdeka yang kemudian dikenal sebagai “Dunia Ketiga”.

Sementara itu, negara-negara Eropa yang perekonomiannya berantakan akibat perang, lalu dibangun dengan bantuan Amerika melalui “Marshall Plan”. Ternyata hasilnya bagus. Dalam waktu singkat—kurang lebih lihat tahun—perekonomian Eropa bangkit kembali. Karena itu, dalam rangka perang dingin, Blok Barat berusaha agar negara-negara bari di Dunia Ketiga juga dibangun dengan pola yang serupa. Namun ternyata hasilnya tidak sebagus yang terjadi di Eropa. Maka lahirlah berbagai teori tentang “pembangunan” (development).

Arti penting dari AC sebagai latar belakang sejarah, menurut pendapat saya adalah:

(a) Sekalipun di atas kertas tercermin suatu gagasan “luhur” (yaitu pembebasan bangsa-bangsa terjajah) tetapi agaknya, Amerika mempunyai strategi jangka panjang dalam rangka persaingannya dengan negara-negara Eropa pada umumnya. Dengan bebasnya bekas-bekas koloni itu, Amerika dapat menanamkan pengaruhnya melalui bantuan ekonomi di bekas-bekas koloni itu.

(b) Namun, di lain pihak bekas wilayah pendudukan tentara Uni-Soviet di Eropa Timur itu, meskipun merdeka, menjadi negara-negara sosialis di bawah pengaruh Uni-Soviet Rusia (“negara Dunia Kedua”). Hal ini, ditambah dengan kenyataan bahwa negara-negara Eropa Barat yang non-sosialis masih baru saja sembuh dari luka-luka PD-II, telah mendorong Amerika untuk mencurahkan bantuan ekonomi untuk menanamkan pengaruhnya agar negara-negara baru tersebut tidak jatuh ke dalam pengaruh Uni-Soviet. Pertarungan pengaruh inilah yang dikenal sebagai “Perang Dingin”.

(c) Penanaman pengaruh itu bukan hanya penting bagi kepentingan politik tapi juga kepentingan ekonomi. Barat berkehendak agar dunia ini menjadi satu sistem ekonomi, yaitu sistem pasar bebas yang kapitalistik. Inilah sebenarnya arti “globalisasi”.

Kebijakan Pembangunan di Indonesia sebelum Orde Baru

Sebelum Indonesia merdeka sejarah Indonesia dapat dibahwa menjadi empat periode, yaitu:

(a) Agustus 1945—Desember 1949: Masa revolusi fisik (melawan Jepang; melawan tentara Inggris yang mewakili sekutu; kemudian melawan Belanda);

(b) Januari 1950—Agustus 1950: Masa singkat pemerintahan negara dalam bentuk federal: Republik Indonesia Serikat (RIS), dalam payung Uni Indonesia-Belanda;

(c) 1950—Juli 1959: Masa Demokrasi Liberal dalam Negara Kesatuan RI di bawah UUDS-1950 (sistem parlementer; Presiden hanya sebagai simbol, dan karenanya can do no wrong); dan (d) Juli 1959—1965: Masa Demokrasi Terpinpin di bawah UUD-1945.

Dalam tiga periode yang disebut pertama—kurang lebih lima belas tahun—kondisi Indonesia masih sangat tidak stabil. Bahkan dalam periode ketiga (yang relatif lebih stabil dari masa sebelumnya) pun masih terjadi berbagai gejolak sebagai ekses-ekses revolusi. Ada pemberontakkan APRA, ada RMS, ada pemberontakkan Andi Abdul Aziz, ada pemberontakkan Batalion-426, ada DI/TII, dan kemudian perang saudara, PRRI dan Permesta. Dalam kondisi yang demikian, tentu saja pembangunan dalam bidang ekonomi kurang memperoleh fokus, karena yang menjadi pusat perhatian utama adalah pembangunan sistem politik dan solidaritas nasional sebagai bangsa (nation and character building).

Walaupun demikian, dari sejak awal para pendiri Republik Indonesia sadar bahwa bagaimanapun juga akhirnya pembangunan ekonomi harus diperhatikan. Tapi, sekali lagi, pembangunan diberi makna seperti telah diuraikan di depan (butir II-A-2). Artinya, yang hendak dibangun adalah sistem ekonomi yang demokratis (istilah Bung Hatta ”demokrasi ekonomi”). Kesadaran ini disertai pula dengan dua kesadaran lainnya, yaitu: (a) dalam konteks “Perang Dingin”, Indonesia harus membebaskan diri dari tarikan-tarikan dari kedua kubu (non-alignment); dan (b) latar belakang sejarah masyarakat Indonesia adalah feodal-agraris.

Dengan berbagai kesadaran itulah, dari sejak awal para pendiri negara ini berpandangan bahwa pembangunan itu harus dilandasi oleh suatu penataan ulang strukrur agraria lebih dulu, karena masalah agraria itu melandasi atau mewadahi hampir semua aspek kehidupan. Itulah sebabnya, ketika RI bahkan belum berumur tiga tahun (dan masih dalam masa revolusi fisik), pemerintah sudah membentuk Panitia Agraria (1948) yang bertugas menjajaki dan mempersiapkan perumusan undang-undang agaria yang baru, untuk menggantikan Undang-Undang Agraria kolonial 1870. Melalui pergantian kepanitiaan sebanyak lima kali beriringan dengan dinamika politik saat itu, maka pada tahun 1960 akhirnya lahirlah Undang-Undang No. 5/1960 yang dikenal sebagai UUPA.

Dalam masa Demokrasi Terpimpin sejak Dekrit 5 Juli 1959 (kembali ke UUD-1945), kondisi politik relatif stabil. Mulailah dicanangkan suatu program pembangunan secara terencana delapan tahunan, yang waktu itu dikenal dengan istilah “Poembangunan Nasional Semesta Bersama”, dan dibentuklah lembaga pusat yang bertugas menangani hal ini, yaitu Dewan Perancang Nasional (DEPERNAS, yang dikemudian hari sejak lahirnya Orde Baru diubah menjadi BAPPENAS).

Sekalipun oleh sementara kalangan masa Demokrasi Terpimpin itu dianggap sebagai masa pemerintahan otoriter, namun visi, misi dan arah kebijakannya jelas, berciri populistik! Berusaha untuk tidak tergantung dari hutang luar negeri, tidak tergantung dari modal asing. Slogan yang terkenal saat itu adalah “berdaulat dalam politik”, berdikari di bidang ekonomi, dan berkepribadian dalam kebudayaan”. Di samping itu, di bidang politik, saat itu masih terdapat sepuluh partai politik yang berwibawa, sehingga presiden tidak dapat begitu saja “semau gue”! Bahwa peran presiden saat itu menjadi sangat dominan, hal itu semata-mata karena kharisma pribadi Bung Karno. Demikian juga, meksipun saat itu korupsi juga ada, tetapi tidak sedasyat korupsi semasa Orde Baru.

Dalam konteks Perang Dingin, upaya negara-negara Dunia Ketiga yang ingin netral dengan melahirkan “Gerakan Non-Blok” oleh Barat dianggap sebagai “halangan” bagi kepentingan mereka. Operasi-operasi terselubung dilakukan untuk menggulingkan pemerintahan-pemerintahan di negara-negara yang bersikap non-blok dengan tuduhan “cenderung ke kiri”. Termasuk Indonesia. Tergulinglah pemerintahan Soekarno.

Kebijakan Pembangunan selama Orde Baru

Kebijakan umum Orde Baru bertolak belakang seratus delapan puluh derajat dengan pemerintahan sebelumnya. Disengaja atau tidak, disadari atau tidak, Indonesia sedikit demi sedikit semakin tidak “non-blok” lagi, tapi menjadi “nge-blok” ke Barat.

Pembaruan agraria melalui UUPA-1960 dan UU No. 56 tahun 1960, yang sedianya akan dijadikan landasan pembangunan, tidak digubris lagi. Kedua UU tersebut dimasukkan kotak—untuk selama kurang lebih 11 tahun sebelum akhirnya dikukuhkan kembali tahun 1978. Indonesia mulai mengambil kebijakan politik yang bersifat bukan saja “pintu terbuka” tetapi bahkan “rumah terbuka”. (Tidak hanya tiap departemen, bahkan hambir tiap ditjen ada konsultan dari mancanagara, dari berbagai bangsa). Pembangunan jangka panjang 25 tahun dengan tahapan lima tahunan (Repelita) dirancang dengan mengadopsi paradigma “modernisasi”.

Dalam konteks global, “modernisasi” mencakup empat proses: (a) penanaman modal untuk meningkatkan produksi dan produktivitas; (b) alih teknologi; (c) munculnya organisasi-organisasi berskala besar baik di bidang politik maupun ekonomi; dan (d) proses urbanisasi (Cf. Shepherd, 1998:16—17). Dalam praktiknya, ciri yang segera menonjol adalah bahwa “pertumbuhan ekonomi” adalah segala-galanya.

Berapapun harganya, semua dana dan daya dikerahkan untuk itu, tidak peduli hasil pertumbuhan itu untuk siapa. Salah satu “harga” yang harus dibayar (oleh Barat) adalah bahwa pemerintahan yang otoriter pun harus ditolerir demi stabilitas, karena stabilitas merupakan sarana utama bagi pertumbuhan ekonomi, dan bagi penanaman modal. Tapi toleransi itu sebatas sejauh pemerintah negera yang bersangkutan “tunduk” kepada kepentingan penanam modal. Dalam praktik, teknologi yang dialihkan dari “negara maju” ke negara-negara “terbelakang”, ternyata adalah teknologi “bekas” (lihat juga Dube, 1988:32—34). Dengan demikian, negara-negara Dunia Ketiga menjadi tergantung dari NIM (Negara Industri Maju), paling tidak, dalam dua hal yaitu modal asing dan teknologi.

Disengaja atau tidak, Orde Baru telah membawa Indonesia terjebak ke dalam jerat hutang yang sangat mengerikan, karena terhanyut oleh “arus globalisasi”, terutama semenjak runtuhnya Uni-Soviet dan negara-negara sosialis lainnya. Namun sebenarnya, bencana ini sudah dapat diduga sejak awal kelahiran Orde Baru, yaitu ketika lahir Undang-Undang Penanaman Modal Asing, 1967. (Sebenarnya kebijakan mengundang modal asing adalah sesuatu yang sangat ditentang oleh sebagian besar para pendiri republik). Bersama-sama dengan lahirnya UU Pokok Kehutanan dan UU Pokok Pertambangan, tahun 1967 dengan PMA-nya itu merupakan titik awal dari kebijakan pembangunan yang bersifat ekstraktif, menguras kekayaan sumber alam, semata-mata demi “pertumbuhan ekonomi”.

Singkatnya, ciri utama kebijakan pembangunan selama Orde Baru adalah: (a) menggantungkan diri kepada modal asing, hutang luar negeri, dan bantuan asing; (b) bertumpu kepada yang kuat, yang besar (dengan mitos “tetesan ke bawah”); (c) sentralistik dan represif, atas dasar alasan stabilitas; dan (d) masalah agraria disempitkan maknanya menjadi sekadar masalah tanah, dan masalah tanah dikelola untuk memfasilitasi kepentingan modal.

Dengan demikian, pembaruan agraria yang bersiat kerakyatan dianggap tidak relevan. Yang penting produksi pangan meningkat (melalui Revolusi Hijau), hutan bisa dibabat dan dijual kayunya, tambang bisa digali, laut bisa dikuras, dan seterusnya, semuanya demi pertumbuhan ekonomi.

Sejauh mana kebijakan nasional tersebut di atas berdampak terhadap kondisi daerah, atau bagaimana hubunga antara kebijakan makro nasional itu dengan apa yang terjadi di daerah (seperti di Flores ini), tentu memerlukan analisis tersendiri, dan barangkali para aktivis di daerah lebih mampu untuk melakukan hal ini.

Reforma Agraria (RA)

Masalah “reforma agraria” dan “pembangunan” sebenarnya merupakan satu paket permasalahan, apalagi bagi negara-negar yang pada dasarnya bersifat “agraris” seperti Indonesia ini. Artinya, RA itu seharusnya menjadi landasan dasar bagi keseluruhan program pembangunan.

Memang, inti dari RA adalah “penataan kembali” susunan politik pemilikan, penguasaan, dan penggunaan tanah serta sumber-sumber agraria lainnya (hutan, tambang, air dan lain-lain) agar tercipta suatu susunan masyarakat yang adil terutama bagi rakyat banyak”. Inilah yan dahulu disebut dengan istilah “landreform”. (Memang intinya adalah “land”, karena tanah itu memang mewadahi semuanya). Tetapi, “land reform”itu perlu disertai dengan program-program pendukung atau infrastruktur yang akan menunjang keberlanjutannya. Jadi, “landreform” plus berbagai penunjangnya itulah yang sekarang disebut dengan istilah Reforma Agraria (bahasa Spanyol). Inilah yang kita maksud dengan “pembaruan agraria”.

Dalam hubungan ini, terutama jika dikaitkan dengan masalah Otonomi Daerah (Otoda), agara RA dapet berlangsung secara demokratis maka seharusnya rakyat setempat sendiri yang menilai kondisi setempat, dan kmudian merencanakan dan melaksanakan pembaruannya. Namun harus diakui, kemampuan rakyat setempat itu mempunyai keterbatasan-keterbatasan. Dengan demikian, bagaimanapun juga peran pusat tidak dapat diabaikan begitu saja. Untuk semuanya ini, diperlukan proses penyadaran, tapi penyadaran yang bersifat partisipatif, sekaligus kritis. Inilah salah satu tugas aktivis yang peduli terhadap nasib rakyat kecil.

Dalam rangka pemberdayaan masyarakat agar mampu menangani masalah pembaruan agraria, barangkali beberapa butir berikut ini ada gunanya untuk diperhatikan:

(1) Dalam proses penyadaran yang partisipatif ddan kritis itu, perlu pemahaman mengenai bagaimana persepsi masyarakat setempat tentang apa yang dimaksud dengan “keadilan”.

(2) Apakah susunan (struktur) pemilikan, penguasaan, dan penggunaan tanah dan sumber-sumber agraria yang ada itu dianggap sudah adil ataukah tidak. Kalau ya, mengapa, kalau tidak, juga apa sebabnya.

(3) Agar dapat membahas dan menjawab pertanyaan-pertanyaan tersebut, masyarakat setempat sendiri perlu melakukan semacam “registrasi” (sekadar pemetaan) mengenai pemilikan, penguasaan dan penggunaan tanah dan sumber-sumber agraria lainnya. Melalui “peta” itulah masyarakat sendiri kemudian menilai, menurut persepsinya, apakah struktur yang ada itu “adil” ataukah tidak.

Seandainya dianggap tidak adil, dan sudah diketahiu akar sebabnya, pembaruan seperti aa yang dikehendaki masyarakat setempat.

Semuanya itu nampaknya sederhana, tapi sebenarnya bukan hal yang mudah untuk melakukannya. “masyarakat” itu terdiri dari bermacam unsur dan lapisan, yang masing-masing tentu mempunyai kepentingan.

Karena itu semua, maka bagaimanapun juga diperlukan pengetahuan atau pemahaman mengenai pembauran agraria dalam pengertian yang bersifat umum dunia. Dengan bekal semuanya itu, masyarakat sendiri kemudian menentukan apa yang harus dilakukan, secara bertanggungjawab.

Penutup

Demikianlah yang dapat saya paparkan dalam kesempatan ini. Hal-hal dasar yang seharusnya memang perlu diketahui, tapi tak sempat untuk dituliskan dalam makalah ini, dapat dibaca dalam tulisan-tulisan GWR yang lain. (Misalnya soal pengertian istilah “agraria”, istilah “reforma agraria”, istilah “reformasi”, istilah “sumberdaya alam”, dan sebagainya.

Bahan Bacaan

Chodak, Simon, 1973. Social Development, New York: Oxford University Press.

Dube, S.C., 1988. Modernization and Development the Search for alternative Paradigm, London and New Jersey: the United Nations University Zed Books Ltd.

Encyclopedia Americana, 1980, Vol 2, hal. 618.

Gunawan Wiradi, 200. Reforma Agraria: Perjalanan yang belum Berakhir, Yogyakarta: Insist, KPA dan Pustaka Pelajar.

Mills, C. Wright, 1977. The Sociological Imagination, Hardmondsworth, Middlesex, England: Pelican Books, Penguin Books, Ltd.

Shepherd, A., 1998. Sustainable Rural Development, London: Mac Millan press Ltd.

Soekarno, 1941 (?), “Menjadi Guru di masa Kebagunan”,dalam Di bawah Bendera Revolusi (1963), Jilid Pertama, hal. 611—627.

[+/-] Selengkapnya...

[+/-] Ringkasan...

Oleh Gunawan Wiradi

Pengantar

Ini pengantar dari “pengantar”. Sebab, tulisan pendek ini secara keseluruhan memang hanya sekadar pengantar diskusi. Masalah reforma agraria (yang intinya adalah land reform) sudah terlalu sering saya kemukakan, baik melalui tulisan-tulisan yang sudah diterbitkan maupun melalui makalah-makalah yang disampaikan dalam berbagai kesempatan. Hampir dua tahun yang lalu, di LP3ES (PSDAL) saya menyampaikan masalah agraria. Dengan demikian, barangkali akan membosankan jika harus mengulang-ulang hal yang sama walaupun itu penting. Oleh sebab itu, tulisan ini hanya mengandung dua bagian saja, yaitu: pertama, menguraikan secara amat ringkas konsep Reforma Agraria (RA) dan menjelaskan alasan-alasan mengapa RA diperlukan. Kedua, mencoba menjawab pertanyaan pertama.

Mengapa Reforma Agraria

Dalam sejarahnya yang amat panjang, yaitu lebih dari 2500 tahun, gagasan tentang ”pembaruan agraria” tentu saja mengilhami perkembangan, baik dalam konsptualisasinya maupun modal dan programnya. Namun, intinya tetap sama, yaitu ”penataan-ulang struktur pemilikan dan penguasaan sumber agraria demi kesejahteraan masyarakat, khususnya rakyat kecil, petani dan buruh tani” (Cf. Russel King, 1977). Inilah yang biasa disebut land reform.

Sampai akhir abad XIX, kebijakan land reform pada dasarnya lebih merupakan kebijakan sosial-politik daripada kebijakan ekonomi, karena yang dipentingkan adalah keadilan dan pemerataan. Namun kemudian, aspek ekonomi menjadi pertimbangan penting agar hasil land reform itu sustainable. Demikianlah pada tahun 1880, Bulgaria melakukan land reform yang disertai dengan program-program penunjang di bidang ekonomi (King, 1977: ibid). Inilah yang kemudian disebut dengan istilah Agrarian Reform.

Sesudah Perang Dunia Kedua, gagasan tentang Agrarian Reform ini juga menjadi program berbagai negara, bahkan juiga dipromosikan oleh PBB. Namun, istilah Agrarian Reform itu kemudian diperdebatkan, apakah jika maknanya demikian itu tidak berarti sama dengan Agricultural Development? Penggunaan istilah land reform dan agrarian reform lalu menjadi rancu, dan orang lalu lebih banyak menggunakan istilah Adricultural Development yang memang turut dipromosikan oleh mereka yang pada dasarnya anti-reform, sehingga lama-lama, tanpa disadari, gagasan land reform ditinggalkan. Akibatnya, selama 20 tahun terakhir ini, di berbagai negara berkembang timbul gejolak-gejolak sosial karena terhadinya keridakadilan agraria.

Untuk menghindari kerancuan istilah, maka dalam wacana tingkat dunia, sebagian ilmuwan lalu menggunakan istilah dalam bahasa Spanyol, Reforma Agraria. Makna agraria bukanlah hanya sebatas tanah, apalagi hanya sebatas tanah pertanian.

Mengapa perlu Reforma Agraria?

Mengapa diperlukan Reforma Agraria? Ada dua tujuan utama, yaitu: (a) mengusahakan terjadinya transformasi sosial, dan (b) menangani konflik sosial, serta mengurangi peluang konflik di masa depan.

Dalam proses Reforma Agraria, memang akan terjadi juga konflik, dan ini merupakan social cost yang harus dibayar. Tetapi, menurut seorang pakar, biaya sosial ini akan jauh lebih rendah dibandingkan dengan biaya sosial jika tidak dilakukan Reforma Agraria (lihat Eric Eckholm, 1979).

Kondisi Keagrariaan Kita Dewasa ini dan 2—3 Tahun Mendatang

Untuk dapat mengantisipasi apa yang akan terjadio di masa datang, diperlukan data yang memadai dan analisis yang cermat. Ini bukan hal yang mudah! Apalagi jika dilihat bahwa ketimpangan yang ada sekarang ini sedang diperumit oleh proses ”tarik-ulur” masalah otonomi daerah, oleh kekuatan-kekuatan neo-liberal melalui slogan ”globalisasi”.

Suatu gejala yang sudah sangat dikenal oleh kita semua adalah bahwa Orde baru telah mewariskan ribuan kasus konflik agraria. Berbagai kasus tersebut tidak diselesaikan secara konfrehensif dan integral, sehingga ketika kemudian Orde Baru ”lengser”, maka kasus-kasus konflik itu meledak melalui ”panggung” lain (konflik antaretnik, antaragama, antarkelompok dan lain-lain), walaupun ”inti ceritanya” sebenarnya sama, yaitu ”agraria”.

Jika didasarkan atas data statistik makro, dan dibandingkan antara hasil sensus pertanian tahun 1963, 1973, 1983, dan 1993, ternyata tringkat ketimpangan itu semakin tinggi, terutama dalam hal distribusi penguasaan tanah pertanian rakyat (diukur dengan Index Gini, berturut-turut keempat sensus itu angkanya adalah o,55; 0,52; 0,57; dan 0,59). Dari 1963 ke 1973, ketimpangan itu nampak menurun, disebabkan oleh pelaksanaan land reform di masa sebelum Orde Baru.

Lebih dari 60% dari total produksi pangan nasional Indonesia (khususnya beras), dihasilkan di pulau Jawa, suatu pulau yang luasnya hanya 7% dari luasan seluruh Indonesia. Tetapi, selama Orde Baru, sampai dengan 1995 saja, tercatat sekitar 22 ribu hektar per tahun tahan pertanian di Jawa beralih fungsi. Padahal, secara agronomis, pulau Jawa-lah yang tanahknya paling subur bagi produksi pangan. Barangkali itulah salah satu sebab mengapa kita akhirnya terpaksa mengimpor beras.

Barangkali, bagaimanapun juga, dalam pembangunan itu, alih dungsi lahan pertanian memang tidak bisa dielakkan. Namun, masalahnya adlah alih fungsi itu perlu diatur secara propoprsional dan terencana dengan mempertimbangkan keadilan dalam hal akses rakyat tani terhadap tanah garapannya. Masalah yang lebih krusial lagi adalah kenyataan bahwa alih fungsi lahan pertanian ke non-pertanian itu ternyata sebagian besar justru menjadi objek spekulasi. Artinya, tanah-tanah rakyat yang sudah ”dibebaskan” (digusur) itu ternyata tidak dimanfaatkan sesuai dengan peruntukkannya. Sampai dengan tahun 1998, tanah-tanah tersebut yang sudah dialokasikan untuk perumahan, industri, jasa/pariwisata, dan perkebunan, sebagian besar (berturut-turut, 85%; 88%; 86%; 74%) diterlantarkan (lihat majalah Informasi, no. 224, Th. XVIII, 1998). Alasan ”terlantar” itu bisa saja bermacam-macam. Tapi, di balik itu, motifnya adalah spekulasi tanah.

Semua krisis ekonomi yang pernah dialami dunia sumber pokoknya adalah satu, yaitu merajalelanya praktik spekulasi tanah (lihat Fred Harrison, 1983). Mekanismenya dua macam. Tanah didiamkan saja, tunggu harga naik, lalu dijual. Atau, tanah ditaruh sebagai agunan untuk mendapatkan kredit dari bank, tetapi kredit itu tidak dipakai untuk memanfaatkan atau membangun tanah tersebut sesuai dengan peruntukannya, melainkan dipakai untuk usaha lain. Akibatnya, banyak tanah-tanah ”terlantarkan”. Secara agregat nasional implikasinya adalah (a) pengangguran meningkat; dan (b) produktivitas menurun. Inilah, menurut Harrison, yang menjadi sumber krisis.

Kondisi keagrariaan dalam beberapa tahun mendatang saya kira belum banyak berubah, karena seperti telah disinggung di depan, dalam berbagai hal sikap politik pemerintah maupun pihak legislatif masih belum menentu. Di samping itu, perkembangan kondisi agraria ke depan itu juga tergantung dari hasil ”tarik-ulur” mengenai wewenang antara pusat dan daerah dalam kerangka otonomi daerah.

Jika pemerintah mempunya komitmen kuat untuk melakukan RA dan di lain pihak ”globalisasi” dianggap sebagai given, maka otronomi daerah akan menjadi ”pisau bermata dua”. Di satu sisi otonomi daerah bisa menjadi peluang bagi reform by leverage; tetapi di sisi lain, jika pemda-pemda mempunyai persepsi mengenai globalisasi, mengenai RA, dan mengenai otonomi daerah itu sendiri secara keliru, maka yang akan terjadi adalah kekacauan.

Demikianlah secara amat singkat catatan-catatan yang dapat saya sampaikan sebagai ”pengantar”. Mudah-mudahan isinya dapat merangsang diskusi dalam rangka menjawab pertanyaan-pertanyaan di atas.

Daftar Acuan

Eckholm, Eric, 1979. The Dispossessed of the Earth: Land Reform and Sustainable Development, Worldwatch Paper-30, Worldwatch Institute.
Gunawan Wiradi, 2001. “Memperkuat Posisi Masyarakat dalam Pendayagunaan Sumberdaya Alam”, Makalah dalam Acara Seminar yang Diselenggarakan oleh PSDAL-LP3ES, Jakarta, Oktober 2001.
Harrison, Fred, 1983. The Power in the Land, Landon: Shepherd-Walwyn (Publisher) Ltd.
King, Russell, 1977. Land Reform: A World Survey, Colorado: Westview Press.

[+/-] Selengkapnya...

[+/-] Ringkasan...

Oleh
Nurul Firmansyah, SH
(Peneliti Pada Perkumpulan Qbar, Padang (www.Qbar.or.id))

Konflik-konflik hak ulayat atas tanah dan hutan pada tahun 2008 mewarnai perjalanan kehidupan bermasyarakat di sumatera barat. Menurut catatan BPN Propinsi Sumatera Barat (2008), terdapat 801 konflik tanah (agraria) dengan proporsi terbesar di konflik tanah ulayat, sehingga daerah ini menduduki peringkat ketiga Nasional dalam sengketa agraria. Berbagai Konflik-konflik tersebut bila di telaah lebih cermat di bagi atas dua kategori, yakni konflik yang bersifat horizontal, dan konflik yang bersifat vertikal.

Pada kategori pertama berhubungan dengan konflik hak ulayat yang melibatkan masyarakat nagari dengan masyarakat nagari lainnya dan konflik dalam internal masyarakat nagari, seperti; konflik tapal batas nagari muaropingai-saniangbaka di kabupaten solok--- yang terakhir di nagari lubuk basung, kabupaten agam --- dan berbagai konflik tanah kaum dalam nagari. Sedangkan pada kategori kedua berhubungan dengan konflik hak ulayat yang melibatkan masyarakat nagari dengan negara (pemerintah) dan atau pemilik modal, seperti; konflik nagari-nagari dengan Taman Nasional Kerinci Seblat (TNKS) di pesisir selatan, konflik perkebunan kelapa sawit di kampung aie maruok kabupaten Pasaman Barat, dan berbagai konflik lainnya yang melibatkan peran aktif negara dan pemilik modal dengan masyarakat nagari.

Mengurai Konflik
Konflik-konflik hak ulayat menurut DR. Afrizal ( FISIP UNAND, 2007) berkaitan dengan tekanan kekuatan dari luar komunitas (masyarakat) nagari sehingga melemahkan otonomi nagari dalam meresolusi konflik dan bahkan mengancam eksisitensi penguasaan ulayat itu sendiri, artinya konflik horizontal berhubungan erat dengan konflik vertikal. Kekuatan-kekuatan yang menekan tersebut aktif dilakukan oleh negara dan pemilik modal, baik melalui penerapan hukum formil (baca; hukum negara) represif yang nirperlindungan hak-hak masyarakat adat dengan acap kali dibarengi oleh dukungan modal. Tesis ini secara praksis terlihat dari; Penunjukan kawasan hutan negara secara sepihak, klaim HGU, HPH, dan hak-hak lainnya dari hukum negara terhadap hak ulayat masyarakat nagari. Berbagai kasus di sumatera barat menunjukkan fenomena tersebut, tengok saja konflik hak ulayat di pelbagai kawasan hutan di sumatera barat, konflik tanah ulayat di sentra-sentra perkebunan kelapa sawit, yakni; pasaman barat, solok selatan dan pesisir selatan, dan berbagai konflik hak ulayat lainnya memperlihatkan peran penting negara dan pemilik modal dalam kasus-kasus itu.

Fenomena diatas berakibat pada penghilangan dan atau pengkaburan hak ulayat atas tanah dan hutan. Selain itu berakibat juga pada peruntuhan daya paksa norma-norma adat dalam mengatur lalu lintas pengelolaan dan pemanfaatan tanah dan hutan bagi anggota masyarakat nagari maupun terhadap kelompok lain di luar masyarakat nagari. Artinya hal ini bukan hanya melulu pada soal konflik hak ulayat, namun telah berlanjut pada konflik hukum, yakni antara hukum negara dengan hukum adat yang hidup di masyarakat nagari yang berpengaruh besar terhadap kebutuhan tertib sosial masyarakat secara lebih luas.

Alpanya Perlindungan hak Ulayat.
Perbedaan paradigma antara hukum negara dengan hukum adat merupakan penyebab utama konflik ini. Paradigma hukum negara yang mengatur tanah dan hutan bersifat individual, formal dan menitikbertakan pada sisi ekonomi bertabrakan dengan paradigma hukum adat yang komunal, informal dan bukan hanya bersisi ekonomi, namun juga kultural - sosial. Perbedaan tersebut nyata-nyata belum diakomodir oleh hukum negara sehingga memunculkan ruang kosong antara hukum negara dengan hukum adat (Legal Gap) yang tentunya mendorong marjinalisasi hak ulayat atas tanah dan hutan dalam hukum negara. Baik itu UU No. 41 tahun 1999 tentang kehutanan (UUK) dan UU Pokok Agraria (UUPA) belum tuntas mengakui keberadaan hak ulayat secara utuh atas hutan dan tanah. UUK memposisikan hutan adat (ulayat) determinan atas hutan negara sedangkan UUPA membatasi berlakunya hak ulayat dengan dalil “kepentingan nasional.” Memisahkan hak ulayat dari kepentingan nasional bukanlah hal yang logis sebab kepentingan-kepentingan masyarakat adat seutuhnya bagian dari kepentingan nasional. Pemisahan tersebut tentunya melahirkan stereotipe negatif bagi keberadaan hak ulayat dan masyarakat adat itu sendiri.

Batasan kepentingan nasional dalam UUPA tidak dijelaskan lebih lanjut, sehingga melahirkan interpretasi beragam. Interpretasi itu disesuaikan dengan kebutuhan rezim yang berkuasa di negeri ini. Secara in concreato penafsiran kepentingan nasional acap kali di distorsi sesuai dengan kebutuhan rezim yang berkuasa terutama setelah rezim Orde Baru hadir yang memilih pertumbuhan ekonomi dengan topangan pemilik modal besar sebagai strategi ekonominya, sehingga kebutuhan ekstraksi tanah dan hutan adalah keniscayaan. Sampai saat ini pun kecenderungan tersebut masih berlaku.

Otonomi daerah
Bergulirnya reformasi membuka “kran” politik dan partisipasi masyarakat dalam proses hukum, dibarengi dengan penyebaran kuasa-kuasa negara ke daerah. Pada prinsipnya, otonomi daerah menghargai kebutuhan keberagaman daerah dalam kehidupan bernegara yang tentunya menghargai juga keberagaman identitas masyarakat adat. Propinsi sumatera barat menangkap peluang itu dengan mencoba merekonstruksi ulang nagari sebagai basis pemerintahan dan kesatuan masyarakat adat melalui perda 9 tahun 2000 sebagaimana di rubah dengan Perda No.2 tahun 2007 tentang pokok-pokok pemerintahan nagari (perda Pemerintahan nagari), sejak itulah semangat kehidupan bernagari bergeliat

Perda pemerintahan nagari secara jelas menyebutkan ulayat nagari sebagai bagian dari harta nagari yang bisa dikelola dan dimanfaatkan sesuai dengan hukum adat yang ada di nagari, yang kemudian diatur lebih lanjut dalam Perda Propinsi Nomor 6 tahun 2007 tentang tanah ulayat dan pemanfaatannya (Perda TUP), Nyatanya hal tersebut belum sepenuhnya terpenuhi akibat benturan kebijakan kehutanan dan pertanahan nasional dan substansi Perda TUP yang belum tuntas mengatur perlindungan hak ulayat atas tanah dan hutan. Dalam Perda TUP , semangat pemanfaatan lebih ketara dari pada semangat perlindungannya, sehingga belum menjawab persoalan mendasar hak ulayat atas tanah dan hutan, hal ini terlihat dari; pertama, masih diadopsinya HGU, dan Hak Pakai dalam memanfaatkan hak ulayat yang selama ini sebagai sumber konflik hak ulayat. Kedua, mendorong sertifikasi tanah ulayat yang berpotensi pada penyerahan hak kepada pihak ketiga di luar komunitas nagari. Ketiga, belum jelasnya mekanisme resolusi konflik pada tanah dan hutan ulayat yang telah dikuasai oleh negara dan atau pemilik modal (pihak ketiga).

Nasib hak ulayat atas tanah dan hutan di sumatera barat nampaknya tidak berbeda jauh dari kondisi sebelumnya, sehingga berbagai konflik hak ulayat niscaya masih berkobar. Namun dari kondisi itu, peluang untuk mencari solusi persoalan hak ulayat atas tanah dan hutan masih terbuka dengan melahirkan kebijakan di tingkat daerah kabupaten dan kota yang mengutamakan perlindungan hak ulayat, bukan pada pada sisi pemanfaatannya saja. Urgensi pengaturan perlindungan hak ulayat terutama di daerah-daerah sentra perkebunan besar dan konsesi kehutanan, yakni kabupaten Pasaman Barat, Solok Selatan dan Pesisir Selatan. Adapun substansi perlindungan tersebut, adalah; pertama; mengukuhkan hak ulayat atas tanah dan hutan, kedua, menghargai pola pemanfaatan yang hidup di nagari, baik itu bagi masyarakat nagari maupun pihak ketiga dan ketiga, merancang resolusi konflik yang utuh terutama pada tanah dan hutan yang telah dikuasai oleh negara dan atau pemilik modal serta peran aktif-partisipatif pemerintah kabupaten dalam menyikapi konflik horizontal hak ulayat dengan pendekatan sosial – kultural. Akhir kata, Semoga persoalan hak ulayat atas tanah dan hutan di tahun 2008 dapat menjadi pembelajaran berharga bagi kita semua dalam mencari solusi yang baik untuk menjawab pelbagai persoalan tersebut di tahun 2009 ini.

[+/-] Selengkapnya...

[+/-] Ringkasan...

Oleh: Mora dingin


Tanah merupakan suatu benda yang mempunyai kedudukan yang tinggi di dalam masyarakat adat tak terkecuali di dalam masyarakat adat Minangkabau. Karena tanah merupakan salah satu benda yang tidak akan bisa berubah-ubah bentuknya (mempunyai nilai tetap). Tanah merupakan sumber penghidupan bagi keluarga, tempat tinggal dan sebagainya. Sehingga tak heran lagi bagi kita bahwa tanah mempunyai nilai ekonomis yang tinggi, dan tak jarang sekali ini menjadi sesuatu hal yang di perebutkan oleh setiap orang.
Di dalam hukum adat, maka antara masyarakat sebagai satu kesatuan dengan tanah yang didudukinya mempunyai hubungan yang erat sekali. Hubungan yang bersumber pada pandangan yang bersifat sosiso-religius. Hubungan ini menyebabkan masyarakat memperoleh hak untuk menguasai tanah tersebut, memanfaatkan tanah itu, memungut hasil dari tumbuhan-tumbuhan yang hidup diatas tanah serta berburu terhadap binatang-binatang yang hidup disitu. Hak masyarakat atas tanah ini disebut dengan hak ulayat dan dalam literatur hak ini oleh Van Vollenhoven disebut beschikkingsrecht.
Identitas
Tanah di dalam adat Minangkabau yang mempunyai kedudukan tersendiri. Karena itu dalam tata kehidupan masyarakat hukum adat Minangkabau dikenal bermacam-macam jenis tanah. Ada tanah yang dikuasai oleh kaum, yang dikuasai suku, dan yang dikuasai nagari. Yang dikuasai kaum dinamakan tanah ulayat kaum, yang dikuasai suku disebut tanah ulayat suku, sedangkan yang dikuasai penghulu nagari dikenal dengan tanah ulayat nagari. Tanah ulayat kaum dan ulayat suku biasanya memiliki batas-batas yang jelas serta dimanfaatkan oleh pemiliknya. Berbeda dengan tanah ulayat kaum dan ulayat suku, tanah ulayat nagari pada umumnya belum tergarap atau tanah liar. Tanah liar dapat dikelompokkan menjadi rimbo, biluka dan sasok. Rimbo terkelompok kedalam rimbo tuo, rimbo gadang, rimbo rajo, rimbo nan dalam, rimbo nan lapeh, rimbo aguang, rimbo piatu (Rusli Amran, Sumatera Barat Plakat Panjang, Sinar Harapan, 1981). Setiap anak nagari dari suku manapun boleh mengerjakan tanah ulayat nagari atas sepengetahuan para penghulu, melalui rapat penghulu, yang memiliki otoritas atas tanah ulayat nagari.
Sebagai harta suku, kaum, harta bersama, harta pusaka itu kuat kedudukannya dalam masyarakat Minangkabau karena harta itu hanya boleh diwariskan secara turun menurun, tidak boleh dijualbelikan, apalagi dipindahkan haknya kepada orang di luar kaum atau sukunya. Terhadap harta pusaka (pusaka tinggi), anggota paruik atau jurai, atau kaum, bukanlah yang memiliki harta pusaka itu, mereka hanya mempunyai hak pakai (ganggam nan bauntuak). Dengan demikian, harta pusaka di Minangkabau berada dalam keadaan tetap, warih indak baliah putuih, katurunan buliah punah.
Dari gambaran diatas kelihatan jelas bagi kita kalau tanah mempunyai kedudukan yang tinggi dalam masyarakat Minangkabau. Kalau ditinjau dari dari sudut pandang sosiologisnya kedudukan tanah didalam masyarakat Minangkabau merupakan suatu identitas diri karena tanah disini berfungsi sebagai pengikat hubungan baik antara suku maupun kaum sekaligus sebagai bukti asal usul nan bapandam bakuburan , nan basosok bajurami. Dengan adanya tanah sebagai pengikat hubungan antara suku, kaum maka akan tercipta suatu interaksi sosial yang memperlihatkan akan kuatnya eksistensi masyarakat Minangkabau itu sendiri.
Dalam hal ini juga Hamka mengatakan bahwa tanah, “Pusako Tinggi” adalah “Tiang Agung Minangkabau” yang dijua indak dimakan bali, digadai indak dimakan sando. Jarang pusako tinggi menjadi pusako rendah, entah kalau adat tidak berdiri lagi pada suku itu. (Hamka, dalam Naim, 1968:29)
Apa maksud pernyataan Hamka ini? Hal ini perlu dipahami betul. Maksudnya adalah harta pusaka itu ibarat tiang utama bangunan rumah. Apabila tiang rumah itu patah maka rubuh pulalah rumah itu. Demikian pula halnya tanah sebagai pusaka tinggi. Apabila tanah itu sudah dikuasai orang luar, orang Minangkabau tidak menguasai tanah airnya lagi, orang Minangkabau akan tersingkir dari negrinya sendiri. Sebagai contoh dapat diketahui terhadap orang Betawi di Jakarta, mereka tersingkir ke pinggir-pinggir kota. Demikian pula halnya orang Melayu di Singapura Penduduk asli menjadi budak di negerinya sendiri. Hal ini jangan terjadi hendaknya di Minangkabau, Hal ini perlu diantisipasi dengan tindakan nyata, di antaranya memberlakukan hukum adat tentang harta pusaka, khususnya mengenai pertanahan ini.
Era globalisasi
Pada saat sekarang ini yang ditandai dengan zamannya era globalisasi, menimbulkan perubahan-perubahan yang begitu cepat terkadang tanpa disadari dalam semua aspek kehidupan. Sehingga tak jarang perubahan itu membawa dampak yang begitu besar terhadap keberlangsungan peradaban suatu komunitas tertentu. Fenomena ini juga bisa kita rasakan dalam perkembangan masyarakat Minangkabau hari ini. Namun harus sama-sama kita sadari bahwa perubahan itu memang akan selalu terjadi karena masyarakat bersifat dinamis bukan statis. Seperti yang dikatakan beberapa orang sosiolog bahwa ada kondisi-kondisi sosial primer yang menyebabkan terjadinya perubahan.
Disini penulis ingin menyampaikan bahwa pada saat ini tanah ulayat suku, kaum, dan nagari yang menggambarkan identitas orang Minangkabau di beberapa nagari sudah tak ditemui lagi hal ini disebabkan karena “pudar” dilanda perkembangan penduduk dan sosial ekonomi. Meningkatnya jumlah penduduk menyebabkan penggunaan tanah semakin tinggi untuk tempat pemukiman, dan begitu juga dengan tuntutan hidup dari segi ekonomi yang semakin hari semakin sulit.. Penulis ingin rasanya mengajak masyarakat Minangkabau untuk lebih mengembangkan aspek budaya yang lain yang menunjukkan identitas diri, menurut hemat penulis kita tidak bisa selamanya terpaku atas keberadaan tanah, karena semakin hari keberadaan tanah semakin menyempit. Harapan penulis semoga identitas diri orang Minangkabau tidak akan hilang seiring dengan perkembangan zaman. Amin***
Penulis adalah Mahasiswa Sosiologi UNAND dan Staf Program Pembaruan Hukum dan Kebijakan, Qbar

[+/-] Selengkapnya...

[+/-] Ringkasan...

oleh
Yance Arizona
(pegiat di HuMa)

“Apabila menurut Pasal 33 UUD 1945 kooperasi mulai membangun dari bawah, melaksanakan dahulu yang kecil, yang rapat pertaliannya dengan keperluan rakyat sehari-hari dan kemudian berangsur-angsur meningkat ke atas. Pemerintah membangun dari atas, melaksanakan yang besar-besar, seperti membangun tenaga listrik, persediaan air minum, menggali saluran pengairan, membuat jalan-jalan perhubungan guna lancarnya kegiatan ekonomi, menyelenggarakan berbagai macam produksi yang menguasai hajat hidup orang banyak. ”
Mohammad Hatta
Cita-cita Koperasi Dalam Pasal 33 UUD 1945
Pidato Hari Koperasi, 12 Juli 1977

I. PENGANTAR

Jimly Asshiddiqie (2005) menyatakan bahwa, sepanjang corak muatan yang diaturnya, UUD 1945 mendekati tradisi penulisan konstitusi pada negara-negara sosialis seperti USSR, Cekoslowakia, Albania, Italia, Belarusia dan Hongaria yang menempatkan konstitusi disamping berfungsi sebagai hukum dasar bidang politik, juga merupakan hukum dasar bidang ekonomi (economic constitutional) bahkan sosial (social constitution). Sebagai hukum dasar bidang ekonomi, hubungan negara dan masyarakat terhadap sumberdaya alam sebagai komponen ekonomi terlihat dalam Pasal 33 UUD 1945.

“Perekonomian disusun sebagai usaha bersama berdasar atas asas kekeluargaan, dimana cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak serta bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Untuk itu, perekonomian nasional diselenggarakan berdasar atas demokrasi ekonomi dengan prinsip kebersamaan, efisiensi berkeadilan, berkelanjutan, berwawasan lingkungan, kemandirian, serta dengan menjaga keseimbangan kemajuan dan kesatuan ekonomi nasional, yang diatur lebih lanjut dalam undang-undang.

Landasan konstitusional itu menjadi titik anjak penjabaran usaha perekonomian nasional yang terlihat dalam sejumlah UU di bidang sumberdaya alam. Permasalahan yang acap mengemuka dalam perundang-undangan di bidang perekonomian sumberdaya alam, sepanjang berkaitan dengan Pasal 33 ayat (2) dan ayat (3) adalah: (a) bagaimana penguasaan negara atas sumberdaya alam (b) menjamin dan ditujukan bagi sebesar-besar kemakmuran rakyat serta (c) bagaimana peranan swasta/modal/investor dalam perekonomian berkaitan dengan sumberdaya alam. Pasal 33 UUD 1945 menjadi tempat dimana tiga persoalan itu ditujukan dan dievaluasikan. Persoalan tersebut, pada level suprastruktur politik akan mengarahkan perdebatan antara konsep penguasaan publik berhadap-hadapan dengan konsep kepemilikan perdata dari Negara terhadap sumberdaya alam beserta konsekuensi hubungan hukumnya.

Persoalan itu semakin menarik dikaji pada masa transisi karena pada masa transisi di negara-negara berkembang, seperti Indonesia, dan negara bekas komunis terdapat gelombang penetrasi modal yang berupaya membuat negara berkembang untuk melakukan adaptasi dengan sistem perekonomian global yang berpaham neoliberal. Ada dua periode transisi yang penting dan mendasar sejak Republik Indonesia terbentuk, yaitu menjelang pemerintahan Orde Baru dan setelah keruntuhan Orde Baru (reformasi). Pada masa transisi terjadi serangkaian perundang-undangan di bidang sumberdaya alam yang nilai-nilai dasar pengaturannya tidak dapat dilepaskan dari konteks paradigma perekonomian global. Tulisan ini mencoba merekam inviltrasi nilai-nilai tersebut kemudian melihat bagaimana peranan Mahkamah Konstitusi yang juga merupakan bagian dari transisi reformasi, serta sebagai penyangga negara demokratis konstitusional yang memiliki kewenangan menguji UU terhadap UUD 1945 memberikan respons lewat putusannya. Tulisan ini ingin menjawab bagaimana putusan Mahkamah Konstitusi terkait dengan konstitusionalitas penguasaan negara atas sumberdaya alam ditengah kecenderungan politik legislasi di bidang sumberdaya alam yang neoliberal.

II. EPISODE POLITIK HUKUM UU DI BIDANG SUMBERDAYA ALAM
a. Menjelang Orde Baru

Dalam masa pemerintahan Presiden Soekarno (Orde Lama) penjabaran Pasal 33 UUD 1945 sepanjang soal penguasaan negara atas bumi, air dan kekayaan alam yang ada di dalamnya ditafsirkan dengan melahirkan UU tentang Ketentuan Pokok-pokok Agraria atau UUPA (UU No. 5/1960). Tujuan utama dari UUPA adalah untuk melakukan redistribusi tanah dan melakukan pemerataan penguasaan tanah bagi rakyat. Menurut Mahfud MD, UUPA merupakan produk hukum yang sangat responsif, berwawasan kebangsaan, mendobrak watak kolonialis yang masih mencengkeram bangsa Indonesia sampai selama 15 tahun menjadi bangsa dan negara merdeka (tahun 1945 sampai tahun 1960). Pada masa itu, UUPA adalah aturan utama sebagai landasan pengaturan pertanahan, air, hutan dan perkebunan.

Orde Baru yang berkuasa selama 32 tahun adalah rezim yang menghamba kepada kepentingan modal. Bahkan Undang-undang pertama kali dibuat oleh rezim itu adalah UU Penanaman Modal Asing (UU No. 1/1976). Selang empat bulan kemudian, diundangkanlah UU tentang Ketentuan Pokok Kehutanan (UU No. 5/1967), lalu UU tentang Ketentuan Pokok Pertambangan (No. 11/1967). Tiga undang-undang tersebut menunjukkan arah politik hukum pemerintah bahwa perekonomian Indonesia di bawah Orde Baru akan ditopang dengan modal asing sebesar-besarnya pada sektor Kehutanan dan Pertambangan.

Kelahiran UU Kehutanan dan UU Pertambangan merupakan satu bentuk fragmentasi pengaturan sumberdaya alam yang sebelumnya sudah diatur dalam UUPA. Kelahiran dua UU tersebut bahkan dalam hal tertentu medistorsi semangat UUPA yang berorientasi pada pemerataan dan redistribusi tanah. Pola fragmentasi perundang-undangan ini bila dirunut memiliki kesamaan dengan spesialisasi kerja dalam sistem produksi. Pembagian kerja ditujukan agar spesialisasi dilakukan dan produksi dapat ditingkatkan setinggi-tingginya untuk mencapai nilai lebih dari produksi yang berlebih. Setiap unit kerja memiliki mekanisme dan nilai-nilai tersendiri yang membedakannya dengan unit kerja lain. Dalam perundang-undangan sumberdaya alam, spesialisasi itu diwujudkan menjadi sektoralisasi sumberdaya alam yang secara objektif (alam dan lingkungan yang dieksploitasi), dinilai secara kuantitatif dan spesifik (minum diversity) yang diurus oleh intansi pemerintah secara khusus. Hal ini kemudian menghadirkan konflik antar departemen yang mengurusi sumberdaya alam (egosektoral) karena adanya ruang sumberdaya alam yang tumpang tindih.

Sekumpulan UU yang lahir pada masa itu bukan hanya teks hukum yang berada dalam ruang hampa, tetapi memiliki jiwa dan konteks sosialnya, yaitu pembangunanisme (developmentalism). Semangat Pembangunanisme sebagai jalan merekonstruksi negara-negara yang mengalami penjajahan dan peperangan pada perang dunia kedua sudah mulai diwacanakan oleh Presiden Amerika Serikat Harry S. Truman dekade 1950-an. Pembangunanisme itu kemudian disebarkan ke beberapa negara non-blok untuk mengatisipasi gelombang komunisasi negara dunia ketiga. Indonesia pacsa Soekarno masuk sebagai bagian negara yang berkiblat pada pembangunanisme tersebut.

b. Reformasi atau Adaptasi?
Pembangunan ekonomi Orde Baru sudah mengarah kepada kemajuan ekonomi pada dekade 80 sampai 90-an. Tetapi, pada tahun 1997 perekonomian dunia mengalami gelombang krisis moneter yang bermula di Thailand, Korea Selatan dan sampai menggulung Indonesia dan beberapa negara Asia Tenggara lainnya. Hal ini berimbas kepada runtuhnya bangunan ekonomi a la Orde Baru. Krisis tersebut berujung pada “berhentinya” Soeharto sebagai punggawa republik setelah 32 tahun berkuasa dan memantik perubahan pada banyak sektor. Susilo Bambang Yudhoyono menyebutkan bahwa krisis yang melumpuhkan perekonomian Indonesia pada tahun 1997 disebabkan oleh 6 (enam) faktor, yaitu:
1. Secara regional dan aspek geo-ekonomi, Indonesia mendapat efek berantai dari krisis ekonomi yang terjadi di Thailand dan Korea Selatan (the contagion effect).
2. Sebagai rangkaian dari efek berantai tersebut, di dalam negeri terjadi spekulasi dan perilaku panik yang luar biasa, diikuti dengan pemindahan modal ke luar negeri (capital flight) yang bergerak sangat cepat.
3. Kebijakan pemerintah Indonesia untuk merespons krisis moneter tersebut, meskipun resepnya kemudian disusun bersama-sama dengan IMF, dinilai tidak tepat. Kesalahan kebijakan ini termasuk penyebab terjadinya krisis perbankan yang sebenarnya strukturnya sudah lemah, sekaligus sebagai pemicu meledaknya hutang luar negeri.
4. Secara struktural, cukup banyak yang menilai bahwa krisis ekonomi disebabkan oleh hubungan politik dengan bisnis (crony capitalism), terutama hubungan antara pemerintah dengan pengusaha yang tidak sehat yang pada gilirannya menyebabkan kesalahan yang bersifat sistemik serta menimbulkan inefisiensi dan disfungsi struktural.
5. Bentuk lain dari hubungan tidak sehat antar penguasa dan pengusaha seperti disinggung di atas adalah kroniisme, yang memangsa sumberdaya dan output ekonomi kita dalam skala besar.
6. Absennya good governance pada pemerintahan yang lalu, yang sesungguhnya merupakan turunan dari kegagalan institusi negara dalam membangun dan menegakkan aturan hukum, juga menyebabkan kehancuran yang bersifat struktural.

Pasca Orde Baru, pergantian kepemimpinan dan perubahan di berbagai sektor dengan semangat reformasi berlangsung. Pada level hukum berpuncak pada paket amandemen UUD 1945 empat kali (1999-2002). Perubahan yang menambah sampai 300% ketentuan UUD itu seiring dan diikuti dengan perubahan pada level undang-undang dan kebijakan lainnya. Di bidang perundang-undangan sumberdaya alam, pola fragmentasi peraturan gaya Orde Baru dilanjutkan dan bertambah masif. Ada 12 (dua belas) UU yang dibuat, yaitu: (a) UU Kehutanan; (b) UU Perlindungan Varietas Tanaman; (c) UU Minyak dan Gas Bumi; (d) UU Ketenagalistrikan; (e) UU Panas Bumi; (f) UU Sumberdaya Air; (g) UU Perkebunan; (h) UU Penetapan Perpu No. 1/2004 tentang Perubahan UU Kehutanan; (i) UU Perikanan; (j) UU Penanaman Modal; (k) UU Pengelolaan Wilayah Pesisir dan Pulau-pulau Kecil; (l) UU Energi.

Watak dari UU yang lahir pasca Orde Baru, terutama yang berkaitan dengan sumberdaya alam, disamping memasifkan sektoralisasi sumberdaya alam juga diikuti dengan gelombang komersialisasi dan privatisasi atau swastanisasi sektor publik yang semestinya merupakan tanggungjawab langsung dari negara. Semangat ini berakar dari apa yang dikenal dengan Washington Consensus yang menyatakan bahwa kinerja perekonomian yang baik membutuhkan perdagangan bebas, stabilitas makro serta penerapan kebijakan harga yang tepat. Tak dapat dipungkiri, kesepakatan inilah yang kemudian menjadi pencetus bagi kelangsungan mekanisme pasar.

Washington Consensus dikenal juga sebagai nilai-nilai dasar dari neoliberalisme ekonomi yang menyelinap dalam globalisasi. Globalisasi dalam rangka penyebaran neoliberalisme itu memperlihatkan 2 (dua) dimensi yakni, pertama dimensi ekonomi dan korporasi (economic and corporation globalization). Kedua, dimensi politik dan negara (political and state globalization). Kedua dimensi tersebut nampak pada kebijakan yang diskenariokan dan didesain oleh negara-negara maju yang tergabung dalam G8 (Amerika Serikat, Kanada, Itali, Perancis, Inggris, Jerman, Rusia, dan Jepang) melalui 3 (tiga) mesin globalisasi yaitu, pertama lembaga keuangan internasional (International Financial Institutions/IFI’s), kedua Organisasi Perdangangan Dunia (World Trade Organization/WTO), dan ketiga perusahaan multinasional (Multinational Corporation/MNC). Melalui mesin-mesin globalisasi di atas, negara-negara maju semakin memperkokoh hegemoni mereka untuk mengatur dan mengontrol sumberdaya di dunia. Lewat tangan WTO mereka mengatur kebijakan perdagangan dunia. Melalui lembaga keuangan multilateral, mereka dapat menentukan negara mana yang dapat menikmati kucuran uang. Kemudian dengan meminjam kekuatan IMF, mereka menekan negara-negara untuk melakukan deregulasi, privatisasi, dan liberalisasi.

Secara lebih spesifik, Elizabeth Martinez dan Arnoldo Garcia menyebutkan ada 5 (lima) Nilai dasar dari Neoliberalisme, yaitu:
1. ATURAN PASAR. Membebaskan perusahaan-perusahaan swasta dari setiap keterikatan yang dipaksakan pemerintah. Keterbukaan sebesar-besarnya atas perdagangan internasional dan investasi. Mengurangi upah buruh lewat pelemahan serikat buruh dan penghapusan hak-hak buruh. Tidak ada lagi kontrol harga. Sepenuhnya kebebasan total dari gerak modal, barang dan jasa.
2. MEMOTONG PENGELUARAN PUBLIK DALAM HAL PELAYANAN SOSIAL. Ini seperti terhadap sektor pendidikan dan kesehatan, pengurangan anggaran untuk ‘jaring pengaman’ untuk orang miskin, dan sering juga pengurangan anggaran untuk infrastruktur publik, seperti jalan, jembatan, air bersih – ini juga guna mengurangi peran pemerintah. Di lain pihak mereka tidak menentang adanya subsidi dan manfaat pajak (tax benefits) untuk kalangan bisnis.
3. DEREGULASI. Mengurangi paraturan-peraturan dari pemerintah yang bisa mengurangi keuntungan pengusaha.
4. PRIVATISASI. Menjual BUMN-BUMN di bidang barang dan jasa kepada investor swasta. Termasuk bank-bank, industri strategis, jalan raya, jalan tol, listrik, sekolah, rumah sakit, bahkan juga air minum. Selalu dengan alasan demi efisiensi yang lebih besar, yang nyatanya berakibat pada pemusatan kekayaan ke dalam sedikit orang dan membuat publik membayar lebih banyak.
5. MENGHAPUS KONSEP BARANG-BARANG PUBLIK (PUBLIC GOODS) ATAU KOMUNITAS. Menggantinya dengan “tanggungjawab individual”, yaitu menekankan rakyat miskin untuk mencari sendiri solusinya atas tidak tersedianya perawatan kesehatan, pendidikan, jaminan sosial dan lain-lain; dan menyalahkan mereka atas kemalasannya.

Program deregulasi, privatisasi dan liberalisasi yang dimotori oleh mesin-mesin neoliberal yang dipraktikkan dimana-mana adalah SAP (Structural Adjustment Program). SAP atau Program Penyesuaian Struktural merupakan program utama dari Bank Dunia dan IMF, termasuk juga WTO dengan nama lain. WTO memakai istilah-istilah seperti fast-track, progressive liberalization, harmonization dan lain-lain. Intinya tetap sama. Di balik nama sopan "penyesuaian struktural", adalah "penghancuran dan pendobrakan radikal" terhadap struktur dan sistem lama yang tidak bersesuaian dengan mekanisme pasar bebas. Jadi Pasar Bebas adalah intinya (mesin penggeraknya), Neo-Liberal adalah ideologinya, dan SAP adalah praktek atau implementasinya. Sementara tujuannya adalah ekspansi sistem kapitalisme global.

III. PENAFSIRAN MAHKAMAH KONSTITUSI DITENGAH META-KONSTITUSIONALITAS
a. Kisah Sumbang Pengujian Undang-undang
Penetrasi neoliberalisme tidak berhenti pada tataran substansi hukum dalam perubahan UU di bidang sumberdaya alam. Tetapi juga memasuki dimensi struktur hukum dengan melakukan perombakan birokrasi (eksekutif) dalam kerangka good governance, penguatan fungsi legislasi DPR serta pembangunan institusi yudisial baru seperti Pengadilan Niaga dan Mahkamah Konstitusi. Di Indonesia, perubahan pada level struktur hukum ini dilakukan di bawah payung Rule of Law yang direjuvensi dari konsep Negara Berdasarkan Hukum yang sudah dilontarkan para pendiri republik pada tahun 1945. Keterkaitan antara penetrasi neoliberalisme, terutama privatisasi, dengan konsep Rule of Law juga dikemukakan oleh Joseph E. Stiglitz dalam penelitiannya pada negara-negara eks komunis.

Mahkamah Konstitusi yang dibentuk untuk mewujudkan supremasi yudisial melalui kekuasaan review undang-undang menjadi institusi yang paling efektif untuk memfasilitasi proses integrasi pada ekonomi global melalui serangkaian putusan kontroversialnya. Sejak tahun 2003, sudah ada lima UU di bidang sumberdaya alam yang diuji kepada Mahkamah Konstitusi (UU Ketenagalistrikan, UU Migas, UU Kehutanan, UU Sumberdaya Air, dan UU Penanaman Modal). Benang merah dari dalil permohonan pengujian kelima UU tersebut berkaitan dengan penetrasi neoliberalisme dalam bentuk deregulasi, privatisasi, liberalisasi dan komersialisasi sumberdaya alam. Hal tersebut dianggap akan mengurangi tanggungjawab negara dalam menghormati, melindungi dan memenuhi hak asasi manusia dan konstitusional warga negara.

Putusan Mahkamah Konstitusi terhadap kelima permohonan pengujian UU tersebut, dilihat dari amar putusannya, berbeda-beda. Ada permohonan yang dikabulkan keseluruhan, dikabulkan sebagian, ditolak, ditolak dengan conditionally constitutional dan tidak dterima. Meskipun amar putusannya berbeda-beda, hal itu tidak menghalangi penetrasi neoliberalisme di Indonesia. Kondisi itu membuat penting untuk mengevaluasi apakah pembaruan hukum dalam paham The Rule of Law yang diinstrumentalisasi lewat lembaga pengujian UU terhadap UUD 1945 oleh Mahkamah Konstitusi memberikan kontribusi bagi penegasan penguasaan negara atas sumberdaya alam atau sebaliknya?

b. Doktrin Panca Fungsi Penguasaan Negara
Lewat putusan pengujian UU Ketenagalistrikan (UU No. 20/2002), Mahkamah Konstitusi menghidupkan kembali diskursus tentang konsep penguasaan negara atas sumberdaya alam yang terakhir diperbincangkan secara serius dalam pembahasan UUPA 48 tahun silam (tahun 1960). Dalam menafsirkan makna frasa “dikuasai oleh negara” dari Pasal 33 ayat (2) dan ayat (3) UUD 1945, Mahkamah Konstitusi mengkonstruksi 5 (lima) fungsi negara dalam menguasai cabang-cabang produksi penting yang menguasai hajat hidup orang banyak serta bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya.

Tabel
Panca Fungsi Negara Dalam Menguasai Sumberdaya Alam

No Fungsi Penjelasan
1 Pengaturan (regelendaad) Fungsi pengaturan oleh negara dilakukan melalui kewenangan legislasi oleh DPR bersama dengan Pemerintah, dan regulasi oleh Pemerintah (eksekutif). Jenis peraturan yang dimaksud sebagaimana dinyatakan dalam Pasal 7 UU No 10/2004, serta Surat Keputusan yang dikeluarkan oleh instansi pemerintah (eksekutif) yang bersifat mengatur (regelendaad)
2 Pengelolaan (beheersdaad) Dilakukan melalui mekanisme pemilikan saham (share-holding) dan/atau melalui keterlibatan langsung dalam manajemen Badan Usaha Milik Negara. Dengan kata lain negara c.q. Pemerintah (BUMN) mendayagunakan penguasaannya atas sumber-sumber kekayaan untuk digunakan bagi sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Dalam peyelenggaraan pemerintahan daerah, fungsi ini dilakukan oleh perusahaan daerah
3 Kebijakan (beleid) Dilakukan oleh pemerintah dengan merumuskan dan mengadakan kebijakan
4 Pengurusan (bestuursdaad) Dilakukan oleh pemerintah dengan kewenangannya untuk mengeluarkan dan mencabut fasilitas perizinan (vergunning), lisensi (licentie), dan konsesi (concessie).
5 Pengawasan (toezichthoudensdaad) Dilakukan oleh negara c.q. Pemerintah dalam rangka mengawasi dan mengendalikan agar pelaksanaan penguasaan oleh negara atas cabang produksi yang penting dan/atau yang menguasai hajat hidup orang banyak dimaksud benar-benar dilakukan untuk sebesar-besarnya kemakmuran seluruh rakyat. Termasuk dalam fungsi ini yaitu kewenangan pemerintah pusat melakukan pengujian Perda (executive review)

Mahkamah Konstitusi menyatakan bahwa penguasaan negara atas sumberdaya alam lahir dari konsep hubungan publik. Dikatakan sebagai konsep hubungan publik karena:
“Konsepsi penguasaan oleh negara merupakan konsepsi hukum publik yang berkaitan dengan prinsip kedaulatan rakyat yang dianut dalam UUD 1945, baik di bidang politik (demokrasi politik) maupun ekonomi (demokrasi ekonomi). Dalam paham kedaulatan rakyat itu, rakyatlah yang diakui sebagai sumber, pemilik dan sekaligus pemegang kekuasaan tertinggi dalam kehidupan bernegara, sesuai dengan doktrin “dari rakyat, oleh rakyat dan untuk rakyat”. Dalam pengertian kekuasaan tertinggi tersebut, tercakup pula pengertian kepemilikan publik oleh rakyat secara kolektif.”

Meskipun menyatakannya sebagai konsep hubungan publik, Mahkamah Konstitusi tidak menolak bahwa hubungan negara dengan sumberdaya alam juga merupakan manifestasi dari hubungan keperdataan. Pengakuan itu secara implisit ditemukan dalam penggalan putusan berikut:
- Menimbang bahwa dengan memandang UUD 1945 sebagai sistem sebagaimana dimaksud, maka pengertian “dikuasai oleh negara” dalam Pasal 33 UUD 1945 mengandung pengertian yang lebih tinggi atau lebih luas daripada pemilikan dalam konsepsi hukum perdata.;
- Menimbang bahwa jika pengertian kata “dikuasai oleh negara” hanya diartikan sebagai pemilikan dalam arti perdata (privat), maka hal dimaksud tidak akan mencukupi dalam menggunakan penguasaan itu untuk mencapai tujuan “sebesar-besarnya kemakmuran rakyat”;
- Namun demikian, konsepsi kepemilikan perdata itu sendiri harus diakui sebagai salah satu konsekuensi logis penguasaan oleh negara yang mencakup juga pengertian kepemilikan publik oleh kolektivitas rakyat atas sumber-sumber kekayaan dimaksud;
- Oleh karena itu, baik pandangan yang mengartikan perkataan penguasaan oleh negara identik dengan pemilikan dalam konsepsi perdata maupun pandangan yang menafsirkan pengertian penguasaan oleh negara itu hanya sebatas kewenangan pengaturan oleh negara, kedua-duanya ditolak oleh Mahkamah;

Hubungan kepemilikan negara atas sumberdaya alam dalam literatur Property Rights Regime disebut sebagai state property. Dalam state property, kepemilikan negara merupakan kondisi konstitutif keberadaan suatu negara, yaitu untuk menggeneralisasi bermacam-macam hak yang ada di dalamnya. Dari generalisasi itulah lahir fungsi mengatur, mendistribusikan, mengendalikan dan mengawasi. Machperson menyebutkan bahwa kepemilikan oleh negara memiliki kemiripan dengan hak milik pribadi, sebab negara merupakan pribadi buatan.
Dengan demikian, milik negara (state property – penulis) harus digolongkan sebagai milik kelembagaan, yang merupakan milik ekslusif dan bukanlah sebagai milik umum, yang merupakan milik non-ekslusif. Milik negara adalah hak ekslusif dari suatu pribadi buatan.

Konsekuensi dari sifat ekslusif dari konsep keperdataan penguasaan negara atas sumberdaya alam melegalisasi kewenangan negara melalui pemerintah untuk melakukan hubungan keperdataan. Hubungan keperdataan itu tidak berarti bahwa Pemerintah dapat menjual sumberdaya alam kepada pihak swasta, melainkan melakukan hubungan kontrak atau perjanjian dengan pihak swasta berkaitan dengan “pengalihan” hak atas sumberdaya alam. Dalam hubungan keperdataan yang bersifat konsensual dari perjanjian atau kontrak antara dua pihak atau lebih, berlakulah asas mengikat dalam hukum perjanjian yang menyatakan bahwa perjanjian merupakan hukum bagi para pembuatnya atau pacta sunt servanda.

Dalam perkembangannya, di luar doktrin panca fungsi penguasaan negara menurut Mahkamah Konstitusi, tindakan keperdataan Pemerintah dan Pemerintah Daerah berlangsung dan berkembang, terutama dalam bidang investasi. Ada 5 bentuk kerjasama investasi antara pemerintah dengan swasta, yaitu:
i. Kejasama Konsesi (consession contract)
ii. Kerjasama Kontrak Bangun (Build/Rehabilitation Contract)
b. Bangun, Kelola, Alih Milik (Build, Operate, Transfer)
c. Bangun dan Alih Milik (Build and Transfer) atau Turn-Key Project
d. Bangun, Milik dan Kelola (Build, Own, Operate)
e. Bangun, Alih Milik dan Kelola (Build, Transfer and Operate)
f. Bangun, Sewa, Alih Milik (Build, Lease, Transfer)
g. Tambahan, Kelola dan Alih Milik (Add, Operate Transfer)
i. Kerjasama Operasi (Operating Contract)
ii. Kerjasama Pengelolaan (Managemen Contract)
iii. Kerjasama Patungan (Joint Venture Contract)

c. Memaknai Pemikiran Bung Hatta: Dimana Letak Modal (Asing)?
Secara historis, pembahasan mengenai Pasal 33 UUD 1945 tidak dapat dilepaskan dari pemikiran Mohammad Hatta tentang ekonomi kerakyatan, yaitu perekonomian yang disusun atas asas kekeluargaan (Pasal 33 ayat 1 UUD 1945). Pandangan ekonomi kerakyatan Hatta diinstitusionalisasi dengan menjadikan koperasi yang berciri kolektivisme sebagai tulang punggung pengembangan ekonomi nasional.

Menurut Hatta, supaya pengurusan ekonomi oleh rakyat itu terwujud, maka negara menjadi organisasi yang menguasai bumi, air, ruang angkasa dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya (Pasal 33 ayat 3 UUD 1945). Negara menjamin agar sebesar-besarnya kemakmuran rakyat tercapai lewat penguasaan tersebut, yaitu melalui pengawasan dan pengaturannya.

Sedangkan terhadap peranan modal, Hatta mengkonstruksi keterlibatan modal sebagai alternatif atau pelengkap dari usaha-usaha sektor produksi atau sumberdaya alam yang besar setelah dimaksimalisasi pengusahaannya oleh dalam negeri (koperasi dan badan usaha negara). Hatta menyebutkan:
“Cara begitulah dahulu kita memikirkan betapa melaksanakan pembangunan ekonomi dengan dasar Pasal 33 UUD 1945. Terutama digerakkan tenaga-tenaga Indonesia yang lemah dengan jalan koperasi, kemudian diberi kesempatan kepada golongan swasta untuk menyerahkan pekerjaan dan kapital nasional. Apabila tenaga nasional dan kapital nasional tidak mencukupi, kita pinjam tenaga asing dan kapital asing untuk melancarkan produksi. Apabila bangsa asing tidak bersedia meminjamkan kapitalnya, maka diberi kesempatan kepada mereka untuk menanam modalnya di tanah air kita dengan syarat-syarat yang ditentukan oleh Pemerintah Indonesia sendiri. Syarat-syarat yang ditentukan itu terutama menjamin kekayaan alam kita, seperti hutan kita dan kesuburan tanah air kita, tetap terpelihara.”

Kutipan tadi menunjukkan pemikiran Hatta di tahun 1946 bahwa perekonomian Indonesia dimasa datang diusahakan dengan jenjang prioritas berikut: Pertama, mendayagunakan rakyat sebagai pelaku pembangunan ekonomi dengan jalan koperasi; kedua, yaitu golongan swasta dan modal nasional; ketiga, bila tenaga dan modal nasional tidak mencukupi, maka kegiatan produksi dilakukan dengan meminjam tenaga dan modal asing; keempat, bila bangsa asing tidak bersedia meminjamkan modalnya, maka diberi kesempatan kepada mereka untuk menanam modal di Indonesia dengan syarat-syarat oleh pemerintah agar kekayaan alam Indonesia tetap terjaga.

Bila pemikiran Hatta pada tahun 1946 dimaknai pada hari ini sebagai tafsir historis atas Pasal 33 UUD 1945, tentu penggolongan yang bersifat prioritas oleh Hatta memiliki nilai otoritatif dalam pembentukan undang-undang dan dinamika sosial ekonomi.

Konsep jenjang prioritas aktor yang disampaikan oleh Hatta dimaknai berbeda oleh Pemerintah dan DPR dalam keterangan yang disampaikan di dalam persidangan pengujian undang-undang serta di dalam pertimbangan hukum putusan Mahkamah Konstitusi. Bagi pemerintah, DPR dan Mahkamah Konstitusi, pendapat Hatta di atas merupakan titik tolak untuk melegalisasi bahwa liberalisasi serta peranan swasta dalam pengusahaan sumberdaya alam bukanlah hal yang “diharamkan”. Fungsionalisasi dari peranan swasta itu dilakukan secara kompetitif berdasarkan asas demokrasi ekonomi untuk berasing dengan koperasi dan badan usaha milik negara. Demokrasi ekonomi lebih diartikan sebagai persaingan daripada partisipasi secara struktural dari kelembagaan ekonomi masyarakat.



Dalam putusan pengujian UU Penanaman Modal, Mahkamah Konstitusi menjabarkan prinsip-prinsip dasar demokrasi ekonomi yang diturunkan dari Pasal 33 ayat (4) UUD 1945 sebagai berikut:
1. Asas efisiensi berkeadilan adalah asas yang mengedepankan efisiensi berkeadilan dalam usaha untuk mewujudkan iklim usaha yang adil, kondusif, dan berdaya saing;
2. Asas berkelanjutan adalah asas yang secara terencana mengupayakan berjalannya proses pembangunan melalui penanaman modal untuk menjamin kesejahteraan dan kemajuan dalam segala aspek kehidupan, baik masa kini maupun masa yang akan datang
3. Asas berwawasan lingkungan adalah asas penanaman modal yang memperhatikan dan mengutamakan perlindungan dan pemeliharaan lingkungan hidup;
4. Asas kemandirian adalah asas yang mengedepankan potensi bangsa dan negara dengan tidak menutup diri pada masuknya modal asing demi terwujudnya pertumbuhan ekonomi;
5. Asas keseimbangan kemajuan dan kesatuan ekonomi nasional adalah asas yang berupaya menjaga keseimbangan kemajuan ekonomi wilayah dalam kesatuan nasional.

Dengan demikian, baik koperasi maupun BUMN dalam beberapa usaha pemanfaatan sumberdaya alam akan bersaing dengan pengusaha raksasa internasional seperti Trans National Corporation (TNC). Contoh nyata hal ini dapat dilihat dalam penentuan operator pemanfaatan minyak di Blok Cepu. Lewat serangkaian negosiasi akhirnya Pemerintah menyerahkan operator Blok Cepu kepada Exxon Mobil sebagai General Manager, sedangkan Pertamina memegang komite operasi bersama. Hal ini terjadi karena Pertamina dianggap tidak mampu, tidak efisien dalam dan berselubung dengan korupsi.

d. Konstitusionalitas Privatisasi
Mahkamah Konstitusi menyatakan bahwa dalam fungsi negara cq Badan Usaha Milik Negara (BUMN) mengelola (beheersdaad) sumberdaya alam diperbolehkan share-holding atau berbagi saham antara saham dari pemerintah dengan saham dari modal swasta. Dalam putusan pengujian UU Ketenagalistirkan, Mahkamah Konstitusi menjadikan privatisasi bersifat konstitusional dengan menyatakan:
“maka penguasaan dalam arti pemilikan privat itu juga harus dipahami bersifat relatif dalam arti tidak mutlak selalu harus 100%, asalkan penguasaan oleh negara c.q. Pemerintah atas pengelolaan sumber-sumber kekayaan dimaksud tetap terpelihara sebagaimana mestinya. Meskipun Pemerintah hanya memiliki saham mayoritas relatif, asalkan tetap menentukan dalam proses pengambilan keputusan atas penentuan kebijakan dalam badan usaha yang bersangkutan, maka divestasi ataupun privatisasi atas kepemilikan saham Pemerintah dalam badan usaha milik negara yang bersangkutan tidak dapat dianggap bertentangan dengan Pasal 33 UUD 1945.”

Pertimbangan demikian, disamping melegalisasi divestasi atau privatisasi, juga meyakini bahwa kepemilikan saham mayoritas relatif dari negara dapat mengontrol kebijakan BUMN. Penafsiran sebagaimana dikutip di atas dalam kategori penafsiran hukum merupakan penafsiran fungsional (functional interpretation) yang menilai konstitusionalitas suatu norma berdasarkan bagaimana kemungkinan-kemungkinan yang terjadi dalam penerapannya.

Privatisasi itu lahir dengan memperhatikan Pasal 33 ayat (4) yang menuntut adanya efisiensi berkeadilan, yaitu untuk mewujudkan iklim usaha yang adil, kondusif, dan berdaya saing. Selama ini BUMN memonopoli pengelolaan suatu cabang produksi penting seperti minyak. Untuk menggusur monopoli itu maka BUMN “diperlemah” tidak hanya dengan membuat mekanisme persaingan antara BUMN dengan swasta, tetapi juga menciptakan peluang agar saham BUMN dimiliki oleh pihak bukan negara.

Selama ini alasan Pemerintah untuk memprivatisasi BUMN adalah karena BUMN dianggap tidak efisien dan berselubung dengan korupsi. Namun dasar privatisasi BUMN yang demikian merupakan sesat pikir yang amat serius. Pertama karena privatisasi didasarkan kepada ketidakpercayaan Pemerintah terhadap institusi milik Pemerintah sendiri. Suatu pengakuan ketidakmampuan ini merupakan cerminan mental bangsa terjajah. Untuk perbandingan, sebagaimana diceritakan dalam buku Di Negeri Penjajah: Orang Indonesia di Negeri Belanda 1600-1950, yang ditulis Harry A. Poeze. Tidak semua orang Indonesia di Negeri Belanda pada permulaan abad 20 sepakat dengan ide kemerdekaan dan kemandirian bangsa Indonesia yang disuarakan oleh Tjipto Mangoenkoeosomo dan Mohammad Hatta. Noto Soeroto (seorang Jawa) adalah cerminan orang yang lebih Belanda daripada orang Belanda. Noto Soeroto mengatakan bahwa untuk “Hindia (Indonesia) belum matang satu abad untuk merdeka.” Bagi Noto Soeroto yang diperlukan adalah suatu asosiasi kolonialisme antara Belanda dengan Hindia. Indonesia tidak bisa jadi bangsa mandiri tanpa bayang-bayang kekuasaan Ratu Belanda. Kedua, privatisasi BUMN tidak akan otomatis menghilangkan perilaku koruptif di dalam BUMN dan membuatnya mampu melayani masyarakat dengan baik. Privatisasi PAM Jaya misalnya tidak membawa pelayanan hak masyarakat atas air di Jakarta menjadi lebih baik. Disamping itu, privatisasi tidak akan menghilangkan kewajiban Pemerintah untuk memberantas korupsi pada lembaga-lembaga negara.

Penelitian yang dilakukan oleh Winarno Yudho dkk (2005) tentang Privatisasi Ketenagalistrikan dan Migas yang diterbitkan oleh Mahkamah Konstitusi memberikan beberapa catatan penting terhadap kebijakan privatisasi yang sedang berlangsung. Beberapa kesimpulan dari penelitian itu antara lain:
1. Pengajuan pengujian UU Ketenagalistrikan dan UU Migas oleh masyarakat merupakan wujud penolakan terhadap privatisasi sektor Ketenagalistrikan dan Migas
2. Privatisasi syarat dengan kepentingan aktor-aktor globalisasi ekonomi seperti TNC’s, IFI’s dan Lembaga Dagang Internasional daripada suatu upaya mewujudkan kemandirian ekonomi bangsa
3. Resep privatisasi yang diberikan, baik di Indonesia maupun negara lain, khususnya di negara dunia ketiga oleh IMF sama sekali tidak memberikan catatan positif bagi perbaikan kinerja BUMN. Ini menunjukkan bahwa tidak ada kausalitas antara privatisasi dengan membaiknya kinerja BUMN.
4. Pengalaman di beberapa negara yang melakukan privatisasi malah menimbulkan dampak kenaikan harga, pemutusan hubungan kerja dan sama sekali tidak menjamin prinsip manajemen yang baik.

e. Amandemen Konstitusi dan Pluralisasi Nilai
Hal yang tidak kalah penting untuk dikemukakan adalah soal pluralisasi nilai-nilai konstitusi lewat amandemen UUD 1945. Pluralisasi nilai-nilai itu terjadi dengan ditambahkannya ayat (4) di dalam Pasal 33 UUD 1945 yang berbunyi:
Perekonomian nasional diselenggarakan berdasar atas demokrasi ekonomi dengan prinsip kebersamaan, efisiensi berkeadilan, berkelanjutan, berwawasan lingkungan, kemandirian, serta dengan menjaga keseimbangan kemajuan dan kesatuan ekonomi nasional.

Penambahan nilai-nilai tersebut tidak menjadi unsur pelengkap atau komplementer dari nilai-nilai penguasaan negara atas sumberdaya alam yang sebelumnya dicantumkan dalam Pasal 33 ayat (1), ayat (2) dan ayat (3) UUD 1945. 7 (tujuh) prinsip dasar demokrasi ekonomi dalam rangka perekonomian nasional dalam Pasal 33 ayat (4) tidak meneguhkan penguatan ekonomi kolektif melalui koperasi, melainkan nilai-nilai baru yang dapat ditafsir secara lebih luas.

Konsekuensi dari pluralisasi nilai-nilai penguasaan negara atas sumberdaya alam dari Pasal 33 ayat (4) UUD 1945 menjadikan sifat konstitusionalitas penguasaan negara atas sumberdaya alam tidak bersifat tunggal dan determinatif. Sehingga, konstitusionalitas tidak lagi diukur berdasarkan kebenaran, melainkan dari relasi kuasa berbagai aspek yang bertarung. Misalkan antara neoliberalisme dengan nasionalisme, historis dengan kontekstual, fondasionalisme dengan pragmatisme, ketertiban dengan kemanfaatan dan lain sebagainya.

Berdasarkan pilihan konstitusional maka putusan lembaga yudisial dapat dinilai dengan menggunakan pendekatan teori pilihan rasional yang berkembang dalam wacana ekonomi politik. Meminjam pendekatan teori pilihan rasional, maka putusan Mahkamah Konstitusi terdiri dan dipengaruhi oleh empat elemen, yaitu:
1. Preferensi (preference) yang dilakukan dengan perangkingan atau menentukan prioritas berdasarkan berbagai pilihan konstitusionalitas yang mungkin. Dalam hal ini pluralisasi nilai yang sudah dilakukan dengan menambahkan Pasal 33 ayat (4) UUD 1945 merupakan pra kondisi yang menentukan keleluasaan putusan.
2. Kepercayaan (belief) yaitu untuk tidak bertindak semata-mata didasarkan kepada emosi dan kebiasaan, tetapi juga atas dasar kepercayaan akan struktur sebab akibat dunia nyata. Disinilah letak keyakinan hakim, baik berdasarkan bukti-bukti di persidangan, konteks sosial yang membentuk kesadaran hakim, serta kondisi eksternal yang sedang berlangsung memberikan pengaruh, seperti neoliberalisme.
3. Kesempatan (Oppurtunity) yang terkait dengan sumberdaya dan kendala. Baik atas luasnya kewenangan dan alat-alat yang dapat menjadikan tindakan memiliki legitimasi. Hal ini terkait dengan kewenangan dan relasi institusi pengadilan dengan lembaga negara serta lembaga sosial lainnya.
4. Tindakan (action) yaitu keputusan (amar) yang dipilih oleh hakim menjadi putusan Mahkamah Konstitusi.

Oleh karena itu, putusan Mahkamah Konstitusi dalam pengujian UU di bidang sumberdaya alam terhadap Pasal 33 UUD 1945 tidak cukup dianalisa dengan menggunakan cara tradisional metodologi penafsiran hukum. Putusan tersebut tidak lagi murni berada pada domain hukum (yang murni), tetapi juga sebagai keputusan politik yang memoderasi dan memberikan legitimasi kepada masuknya nilai-nilai neoliberalisme ekonomi.

Dalam dualisme hermeneutika konstitusi Lief H. Carter, maka putusan yang demikian mencerminkan pilihan oleh kaum pragmatis dari pada oleh kaum fondasionalis. Kaum pragmatis menekankan pentingnya keterkaitan antara aturan dan pilihan-pilihan. Bagi kaum pragmatis, masyarakat terbentuk melalui pencapaian dan pemeliharaan kualitas-kualitas komunikasi yang efektif diantara para anggota masyarakat. Sehingga, prinsip-prinsip hukum formal, filsafat doktrinal, dan bentuk analisis akademik tidak selaras dengan karakter dunia pragmatis yang penuh dengan narasi dan perbincangan.

IV. MENGEMBALIKAN “YANG PUBLIK”

Jika Negara adalah organ publik yang melampaui konsepsi badan hukum privat, mengapa Negara cq Pemerintah dapat menjadi pihak dalam sengketa dengan pihak swasta (asing) berkaitan dengan sumberdaya alam yang dikuasainya (Pasal 32 UU No. 25/2007)? Hal ini tidak lain karena Pemerintah dapat melakukan perjanjian atau kontrak dengan pihak swasta dalam ekonomi sumberdaya alam. Keadaan ini menurunkan derajat negara sebagai representasi “Yang Publik.” Degradasi ini terjadi secara sistematis lewat deregulasi yang dilakukan dengan mengadopsi hubungan perjanjian atau kontrak antara Pemerintah dengan Swasta dalam “pengalihan” suatu hak atas sumberdaya alam (UU Migas).

Dalam literatur ditemukan setidaknya tiga paham tentang hubungan penguasaan negara atas sumberdaya alam. Pertama, Paham Negara Liberal Klasik. Akar pemikiran paham ini ditelusuri dari pemikiran Adam Smith dan John Locke. Paham ini menempatkan negara dalam posisi yang minimun untuk melancarkan liasseiz faire. Negara Penjaga Malam (nightwatchman state) hanya sebagai badan publik yang memastikan terpenuhinya hak dasar individu warga negara, yaitu hak kebebasan, hak hidup dan hak milik. Untuk memberikan kepastian hak milik bagi individu dan badan hukum privat, Negara memfasilitasi modal melalui kewenangannya memberikan izin dan perjanjian. Hubungan hukum yang utama dalam konsepsi ini adalah kebebasan bersaing (liberalisasi) dan kebebasan berkontrak (konsensual).

Kedua, Paham Negara Kelas. Sejalan dengan pemikiran Karl Marx yang menganggap bahwa ketidakadilan dan kesenjangan sosial ekonomi antara borjuis dan proletar terjadi karena diadopsinya konsep kepemilikan individu, maka Negara hadir sebagai suatu representasi kelas sosial yang merombak tatanan kepemilikian individu untuk dijadikan sebagai kepemilikian kolektif dipundak Negara. Paham ini berpandangan bahwa hanya Negara yang memiliki hak milik atas sumberdaya alam untuk memberikan keuntungan bersama, tidak bagi kepentingan individu.

Ketiga, Paham Negara Kesejahteraan (Welfare State). Paham ini mencoba menggabungkan antara Paham Negara Liberal Klasik dengan tujuan-tujuan yang ada dalam Paham Negara Kelas. Suatu upaya konseptual yang pragmatis. Paham ini tidak lagi semata-mata memposisikan negara sebagai alat kekuasaan tetapi sebagai organ yang melakukan pelayanan (an agency of service). Pelayanan oleh negara tidak terbatas pada bidang politik saja sebagaimana dalam paham liberal klasik, tetapi memasuki dimensi ekonomi untuk medorong pemberdayaan ekonomi kerakyatan dan jaminan sosial. Namun Konsepsi Negara Kesejahteraan ini tidak bisa dilepaskan dari konteks perkembangan kapitalisme. Desakan kapitalisme baik TNC dan MNC didukung oleh agen-agen internasional seperti IMF, World Bank dan WTO menggeser tujuan Negara Kesejahteraan yang sejatinya bertujuan untuk melayani pemenuhan hak-hak sipol dan ekosob warga negara menjadi pelayan bagi ekspansi kapitalisme global: Negara Karpet Merah.

Doktrin Panca Fungsi Negara yang dibangun Mahkamah Konstitusi mencoba merekonstruksi “Yang Publik” dalam penguasaan negara atas sumberdaya alam. Terkait dengan sengketa antara Pemerintah dengan investor terkait pemberian izin HGU, HGB dan Hak Pakai, Mahkamah Konstitusi menyatakan bahwa penyelesaian sengketanya berada dalam rumpun pengadilan administrasi negara, bukan di pengadilan umum. Sebab pemberian HGU, HGB, dan Hak Pakai kepada investor merupakan manifestasi hubungan administrasi, bukan kontraktual. Mahkamah Konstitusi juga menyatakan bahwa pilihan penyelesaian sengketa antara Pemerintah dengan investor bukanlah materimuatan dari UU. Seharusnya klausula penyelesaian sengketa melalui arbitrase dicantumkan di dalam kontrak, kasus demi kasus.

Model penyelesaian sengketa yang diinternasionalisasi melalui arbitrase internasional (Pasal 32 UU PM) sudah menjadi ancaman bagi kedaulatan Indonesia. Hal ini berkaca pada pengalaman kelahiran Perpu No. 1/2004 yang kemudian menjadi UU No. 19/2004 yang melegalisasi keberadaan pertambangan di dalam kawasan hutan lindung yang sebelumnya dilarang dalam UU Kehutanan (UU No. 41/1999). Pada penghujung pemerintahan Presiden Megawati Soekarnoputri, perusahanaan tambang yang beroperasi di kawasan hutan lindung seperti Freeport mengancam akan membawa persoalan larangan pemerintah dalam UU Kehutanan ke Arbitrase Internasional sebab bertentangan dengan kontrak karya pertambangan yang sudah disepakati sebelumnya. Atas desakan itu Presiden mengeluarkan Perpu yang disepakati oleh DPR menjadi UU dan di-amini oleh Mahkamah Konstitusi.

Hubungan keperdataan antara Pemerintah dengan Investor menggeser urusan publik ke dalam ruang bisnis dan berorientasi pada keuntungan ekonomi. Pada hal-hal tertentu pemerintahan yang demikian dapat dikategorikan sebagai Corporatocracy. Corporatocracy tidak saja dimaknai bahwa orang-orang di dalam pemerintahan didominasi oleh orang berlatarbelakang saudagar dengan motif ekonomi yang diraih dari kekuasaan politik, tetapi juga di baca dari konsep hubungan hukum yang dibangun dengan pihak investor. Watak Corporatocracy misalnya nampak dalam kasus Blok Cepu. Pada mulanya Pemerintah menyatakan tidak akan campur tangan dan menyerahkan kesepakat kepada Pertamina dengan Exxon Mobil dengan pendekatan B to B (business to business) Tetapi dalam praktiknya, soal pemanfaatan Blok Cepu tidak lepas dari campur tangan dua Presiden, yaitu Persiden SBY dengan Presiden Bush yang berbasis pada urusan bisinis: Business to Business, tidak murni Government to Government lagi. Implementasi hubungan hukum pemanfaatan Blok Cepu oleh Exxon Mobil dilakukan dengan MoU dan Kontrak Kerjasama oleh Pemerintah melalui BP Migas yang berkedudukan sederajat. Bukan administrasi perizinan yang satu arah.

Di luar putusan Mahkamah Konstitusi juga sudah ada upaya untuk me-re-publik-asi hubungan keperdataan Pemerintah dengan investor, hal ini dalam dilihat dalam RUU Pertambangan Mineral dan Batubara (Versi tahun 2005) yang sedang dibahas di DPR untuk menggantikan UU Pertambangan (UU No. 11/1967). Disana rumusan kontrak diganti menjadi hubungan perizinan yang beraspek publik. Meski ada dorongan merubah kontrak menjadi izin, tetap harus diperhatikan bahwa penguasaan negara mempunyai relasi dengan hak-hak individu masyarakat serta hak masyarakat adat atas sumberdaya alam. Selama ini dalam praktiknya formalisasi hak oleh negara malah menjauhkan masyarakat untuk memanfaatkan dan menikmati sumberdaya alam. Bahkan mengusir masyarakat dari wilayah yang mereka tempati karena izin sudah diberikan kepada pihak swasta.

Untuk itu, konsep penguasaan negara atas sumberdaya alam harus dilihat sebagai bagian dari sistem hak atas sumberdaya alam. Berbicara tentang “hak” dalam konstruksi politik, maka ia bersifat relasional yang mengaitkan seluruh pengemban hak dalam suatu sistem hak. Sistem hak tersebut dikatakan sebagai suatu sistem bila mengarah kepada satu tujuan. Tujuan yang digariskan oleh UUD 1945 adalah untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Sebesar-besar kemakmuran rakyat tidak hanya bermakna rakyat sebagai objek yang akan menerima, sebab kemakmuran tidak saja soal hasil. Sebesar-besar kemakmuran rakyat juga soal proses, sehingga rakyat adalah subjek yang seharusnya terlibat secara partisipatif. Putusan Mahkamah Konstitusi tidak mengarah kepada penguatan peran masyarakat untuk memanfaatkan sumberdaya alam.






Daftar Pustaka

Abrar Saleng, (2004). Hukum Pertambangan, UII Press, Yogyakarta.
Adzkar Ahsinin, (2005). Ancaman Globalisasi terhadap Implementasi Hukum Lingkungan: Sebuah Tinjauan Perspektif Feminist Theory, Tidak Dipublikasikan.
Arimbi Heroe Putri dkk, (2004). Manual Pendidikan Dasar Globalisasi, debtWATCH Indonesia, JK-LPK, dan Community Development Bethesda, Jakarta.
Baskara T. Wardaya, dkk, (2007). Menelusuri Akar Otoritarianisme di Indonesia, ELSAM, Jakarta
Black’s Law Dictionary, Eight Edition, (2004).Thomson Business, USA.
Bonnie Setiawan, (2006). Ekonomi Pasar Yang Neo-Liberalistik Versus Ekonomi Berkeadilan Sosial, Makalah Disampaikan pada Diskusi Publik “Ekonomi Pasar yang Berkeadilan Sosial” yang diadakan oleh ‘Forum Komunikasi Partai Politik dan Politisi untuk Reformasi’ tanggal 12 Juni 2006 di DPR-RI, Jakarta.
C.B. Macpherson, (1989). Pemikiran Dasar Tentang Hak Milik, Yayasan Lembaga Bantuan Hukum Indonesia, Jakarta.
Deliarnov, (2006). Ekonomi Politik, Penerbit Erlangga, Jakarta.
Doty Damayanti, Artikel. Mengurai Kusut Kebijakan Energi Lewat Hak Angket, Kompas, 22 Juli 2008.
E. Utrecht/ Moh. Saleh Djindang, (1983). Pengantar Dalam Hukum Indonesia, Cetakan Kesebelas, PT. Ichtiar Baru, Jakarta.
Fikret Berkes (edt), (1989). Common Property Resource: Ecology and Community-Based Suistainable Development, Belvalen Press, London.
Gregory Leyh, (2008). Hermeneutika Hukum: Sejarah, Teori dan Praktik, Nusamedia, Bandung.
Harry A. Poeze, (2008). Di Negeri Penjajah: Orang Indonesia di Negeri Belanda 1600-1950, Kepustakaan Populer Gramedia dan KITLV, Jakarta.
Heru Nugroho, (2001). Negara, Pasar, dan Keadilan Sosial, Pustaka Pelajar, Yogyakarta.
Ian Saphiro, (2006). Evolusi Hak dalam Teori Liberal, Freedom Institute dan Yayasan Obor Indonesia, Jakarta.
Indriaswati Dyah Saptaningrum, (2008). Jejak Neoliberalisme dalam Perkembangan Hukum Indonesia, Jurnal Jentera Edisi Khusus 2008, PSHK, Jakarta.
Jimly Asshiddiqie, (2005). Hukum Tata Negara dan Pilar-Pilar Demokrasi: Serpihan Pemikiran Hukum, Media dan HAM, Konstitusi Press, Cetakan Kedua, Jakarta.
---------, (2006) Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I, Sekretariat Jenderal Mahkamah Konstitusi, Jakarta.
John Roland, Principles of Constitutional Interpretation, The Constitution Society, diakses dari http://www.constitution.org/cons/prin_cons.html, (4 April 2006)
Joseph E Stiglitz dan Sergio Godoy (2006), Growth, Initial Conditions, Law and Speed of Privatization in Transitional Countries: 11 Years Later, National Bureau of Economic Research, Massachusetts Avenue, Chambridge, 2006. Dapat diunduh di: http://www.nber.org/papers/w11992
Joseph E. Stiglitz dan Karla Hoff, (2005). The Creation of Rule of Law and The Legitimacy of Property Rights: The Political and Economic Consequences of A Corrupt Privatization, National Bureau of Economic Research, Massachusetts Avenue, Chambridge, 2005. Dapat diunduh di: http://www.nber.org/papers/w11772
Kamus Besar Bahasa Indonesia, (1990). Cetakan ketiga, Balai Pustaka, Jakarta.
M. Ridha Saleh, (2005). Ecoside : Politik Kejahatan lingkungan dan Pelanggaran Hak Asasi Manusia, Walhi, Jakarta.
Mohammad Hatta, (1946). Ekonomi Indonesia di Masa Datang, Pidato yang diucapkan sebagai Wakil Presiden dalam Konferensi Ekonomi di Yogyakarta pada tanggal 3 Februari 1946. Lihat dalam buku: Sistem Ekonomi dan Demokrasi Ekonomi: Membangun Sistem Ekonomi Nasional, editor Sri Edi Swasono, UI Press, Jakarta, 1985. hlm 1 – 13.
Mahfud MD, (1999). Pergulatan Politik dan Hukum Di Indonesia, Gama Media, Yogyakarta.
Marwan Batubara, dkk, (2006). Tragedi dan Ironi Blok Cepu: Nasionalisme yang Tergadai, Bening CitraKreasi Indonesia, Jakarta.
Moises Na’im, (2000). Washington Consensus or Washington Confusion?, Foreign Policy, Spring, diunduh dari http://www.foreignpolicy.com/ pada tanggal 31 Maret 2008.
Nadia Hadad, (tanpa tahun) Kebijakan Sektor Sumberdaya Air Indonesia: Pengaruh Globalisasi dan Kebijakan World Bank, Infid, Jakarta.
Revrisond Baswir, (2006). Mafia Berkeley dan Krisis Ekonomi Indonesia, Pustaka Pelajar.
Rikardo Simarmata, (2002). Kapitalisme Perkebunan dan Konsep Kepemilikan Tanah oleh Nagera, Insist Press, Jakarta.
Robertus Robet, (2005). Dari Transisi Ke Kontigensi: Hak Asasi Manusia Di Era Pasca-Soeharto. Dalam Jurnal Hak Asasi Manusia Dignitas, Hak Untuk Menentukan Nasib Sendiri, Volume III Nomor I Tahun 2005, ELSAM, Jakarta.
Winarno Yudho, dkk, (2005). Privatisasi Ketenagalistrikan, Minyak dan Gas Bumi: Dalam Perspektif Peraturan Perundang-undangan, Kebijakan Politik Pemerintah dan Penerapannya di Indonesia, Pusat Penelitian dan Pengkajian Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Jakarta.
Satjipto Rahardjo, (2006). Hukum dalam Jagat Ketertiban, UKI Press. Jakarta.
Susilo Bambang Yudhoyono, (2004). Revitalisasi Ekonomi Indonesia: Bisnis, Politik, dan Good Governance. Brighten Press: Versi Pdf Juni 2004
Wicipto Setiadi, (2007). Instumen Pemerintahan, diunduh dari: http://www.legalitas.org/?q=node/269 tanggal 25 Juli 2008.
Yance Arizona, (2007). Pembuka Pintu Calon Perseorangan; Analisis Metode Penafsiran MK dalam Putusan No. 05/PUU-V/2007, Jurnal Konstitusi Volume 4 Nomor 4, Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Jakarta. hlm 51 – 73.
---------, (2007) Penafsiran Mahkamah Konstitusi Terhadap Pasal 33 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945: Studi Perbandingan Putusan Pengujian Undang-undang Ketenagalistrikan dan Putusan Pengujian Undang-undang Sumberdaya Air. Skripsi Sarjana Hukum (S1) Program Kekhususan Hukum Tata Negara, Fakultas Hukum Universitas Andalas, Padang.

Surat Kabar
http://www.lampungpost.com
http://www.suaramerdeka.com

Putusan Mahkamah Konstitusi
a. Putusan Perkara Nomor 001-021-022/PUU-I/2003 mengenai Pengujian UU Nomor 20/2002 tentang Ketenagalistrikan.
b. Putusan Perkara Nomor 002/PUU-I/2003 mengenai Pengujian UU Nomor 22/2001 tentang Minyak dan Gas Bumi.
c. Putusan Perkara Nomor 058- 059-060-063/PUU-II/2004 dan 008/PUU-III/2005 mengenai Pengujian UU Nomor 7/2004 tentang Sumberdaya Air.
d. Putusan Perkara Nomor 21-22/PUU-V/2007 mengenai Pengujian UU Nomor 25/2007 tentang Penanaman Modal.
e. Putusan Perkara Nomor 003/PUU-III/2005 mengenai Pengujian UU No. 19 Tahun 2004 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutananan.






LAMPIRAN
Tabel 1
UU Pada Masa Transisi Pasca Orde Baru (Reformasi)
Tahun Produk Kebijakan Keterangan
1999 UU No. 41/1999 tentang Kehutanan Mempertahankan skema-skema hak privat dalam pengusahaan hutan. Seiring dengan UU Otoda dan berbagai peraturan pelaksananya memberikan kewenangan kepada Pemda untuk mengeluarkan IPK di daerah
2000 UU No. 29/2000 tentang Perlindungan Varietas Tanaman Pengaturan mengenai komersialisasi varietas pertanian, termasuk tanaman transgenik
2001 UU No. 22/2001 tentang Minyak dan Gas Bumi Penentuan tarif minyak melalui mekanisme pasar. Membentuk BP Migas yang akan melakukan kontrak kerjasama dalam pemanfaatan Migas dengan swasta.
2002 UU No. 20/2002 tentang Ketenagalistrikan Pengalihan mekanisme pelayanan listrik dari publik ke mekanisme pasar dan privatisasi/swastanisasi pengusahaan listrik dengan cara unbundling
2003 UU No. 27/2003 tentang Panas Bumi Melegalisasi Izin Usaha Pertambangan Panas Bumi. Kegiatan usaha pada sektor hulu pertambangan panas bumi yang padat modal.
2004 UU No. 7/2004 tentang Sumberdaya Air Komersialisasi dan privatisasi sumberdaya air
UU No. 18/2004 tentang Perkebunan Perencanaan perkebunan dilakukan dengan mempertimbangkan kebutuhan pasar
UU No. 19/2004 tentang Perubahan UU Kehutanan Melegalisasi kembali pertambangan terbuka di dalam kawasan hutan lindung yang sebelumnya dilarang dalam UU No. 41/1999
UU No. 31/2004 tentang Perikanan Pada tingkat peraturan pelaksanaanya membuka komersialiasi wilayah perikanan dengan berbagai skema hak.
2007 UU No. 25/2007 tentang Penanaman Modal - Persamaan antara investor dalam negeri dengan investor luar negeri - Kemudahan pemindahan aset - Perpanjangan di muka hak-hak atas tanah dan jangka waktu hak-hak atas tanah yang melebihi UUPA – Pengaturan sengketa penanaman modal melalui arbitrase Internasional
UU No. 27/2007 tentang Pengelolaan Wilayah Pesisir dan Pulau Kecil Melegalisasi Hak Pengusahaan Perairan Pesisir
UU No. 30/2007 tentang Energi Mengadopsi istilah nilai keekonomian yang hampir mirip dengan harga pasar yang sudah dibatalkan MK dalam UU Migas
2008 RUU Mineral dan Batu Bara Sedang dibahas di DPR. Mengatur peranan swasta melalui mekanisme perizinan. Tidak lagi kontrak atau perjanjian.












Tabel 2
UU pada Masa Transisi dari Orde Lama ke Orde Baru
No Nomor Undang-undang Hal yang diatur
1 UU No. 1/1967 Penanaman Modal Asing
2 UU No. 2/1967 Perubahan UU No. 9/1966 tentang Keanggotaan Kembali Republik Indonesia dalam International Monetary Fund dan Bank For Reconstruction and Development
3 UU No. 5/1967 Ketentuan-ketentuan Pokok Kehutanan
4 UU No. 6/1967 Ketentuan-ketentuan Pokok Peternakan dan Kesehatan Hewan
5 UU No. 11/1967 Ketentuan-ketentuan Pokok Pertambangan
6 UU No. 14/1967 Ketentuan Pokok Perbankan
7 UU No. 3/1968 Keanggotaan Republik Indonesia pada International Development Association
8 UU No. 5/1968 Penyelesaian Perselisihan Antara Negara Dan Warga Negara Asing Mengenai Penanaman Modal
9 UU No. 6/1968 Penanaman Modal Dalam Negeri


Tabel 3
Sepuluh Prinsip-prinsip Dasar Washington Consensus
(Ten Commandments)
No Prinsip Dasar Penjelasan
1 Fiscal Discipline Large and sustained fiscal deficits contribute to inflation and capital flight. Therefore, govemments should keep them to a minimum.
2 Public Expenditure Priorities Subsidies need to be reduced or eliminated. Government spending should be redirected toward education, health, and infrastructure development.
3 Tax Reform The tax base "should be broad" and marginal tax rates "should be moderate."
4 Interest Rates Domestic financial markets should determine a country's interest rates. Positive real interest rates discourage capital flight and increase savings.
5 Exchange Rates Developing countries must adopt a "competitive" exchange rate that will bolster exports by making them cheaper abroad.
6 Trade Liberalization Tariffs should be minimized and should never be applied toward intermediategoods needed to produce exports.
7 Foreign Direct Investment Foreign investment can bring needed capital and skills and, therefore, should be encouraged.
8 Privatization Private industry operates more efficiently because managers either have a "direct personal stake in the profits of an enterprise or are accountable to those who do." State-owned enterprises ought to be privatized.
9 Deregulation Excessive government regulation can promote corruption and discriminate against smaller enterprises that have minimal access to the higher reaches of the bureaucracy. Governments have to deregulate the economy.
10 Property Rights Property rights must be enforced. Weak laws and poor judicial systems reduce incentives to save and accumulate wealth.
Sumber: "What Washington Means by Policy Reform" in John Wdliamson, ed., Latin American Adjustmem: How Much Has Happened? (Washington: Insntute for International Economics, 1990). Dalam Moises Na’im, Washington Consensus or Washington Confusion? Foreign Policy, Spring, 2000. hal. 89. Diunduh dari http://www.foreignpolicy.com/ pada tanggal 31 Maret 2008








Tabel 4
Putusan Perkara Permohonan Pengujian UU Berkaitan Dengan Konstitusionalitas Pengusaan Negara Atas Sumberdaya Alam
No Pemohon No Perkara Putusan
UU No. 20/2002 tentang Ketenagalisrikan
1 Asosiasi Penasehat Hukum dan HAM Indonesia 001/PUU-I/2003 DIKABULKAN
2 Ir. Achmad Daryoko, M. Yunan Lubis, SH 021/PUU-I/2003 DIKABULKAN
3 Ir. Januar Muin, Ir. David Tombeng 022/PUU-I/2003 DIKABULKAN
UU No. 22/2001 tentang Minyak Dan Gas Bumi
1 Dorma H. Sinaga, SH, Ketua Umum APHI Cs 002/PUU-I/2003 MENOLAK PERMOHONAN FORMIL, MENGABULKAN SEBAGIAN PERMOHONAN MATERIL
UU No. 19/2004 tentang Penetapan Perpu No. 1/2004 tentang Perubahan atas UU No. 41/1999 tentang Kehutanan menjadi UU
1 ICEL, WALHI, YLBHI, Lembaga Advokasi Satwa, dkk (Tim Advokasi Penyelamat Hutan Lindung) 003/PUU-III/2005 DITOLAK
2 DPP Persatuan Pengusaha Pelayaran Rakyat (DPP LRA), HM. Yunus & Drs. H. Abd Rasyid Gani. Kuasa Hukum: Dedi M. Lawe, SH dkk 013/PUU-III/2005 TIDAK DITERIMA
3 Hendra Sugiharto (PT. Astra Sedaya Finance), Bahrul Ilmi Yakub, SH., dkk 021/PUU-III/2005 DITOLAK
UU No. 7/2004 tentang Sumberdaya Air
1 Munarman, SH dkk (Tim Advokasi Rakyat untuk Hak Atas Air) 058/PUU-II/2004 DITOLAK
2 Johnson Panjaitan, SH dkk (Walhi, PBHI dll) 059/PUU-II/2004 DITOLAK
3 Johnson Panjaitan, SH dkk (Walhi, PBHI dll) 060/PUU-II/2004 DITOLAK
4 Suta Widhaya 063/PUU-II/2004 DITOLAK
5 (Tim Advokasi Keadilan Sumberdaya Alam) Suyanto, Bambang Widjoyanto, SH, LLM 008/PUU-III/2004 DITOLAK
UU No. 25/2007 tentang Penanaman Modal
1 Diah Astuti, Hendri Saragih dkk (Tim Advokasi Gerak Lawan) 021/PUU-V/2007 DIKABULKAN SEBAGIAN
2 Diapin, Halusi Tabrani dkk. Kuasa Hukum: YLBHI, LBH Jakarta dan LBH Bandar Lampung 022/PUU-V/2007 DIKABULKAN SEBAGIAN

[+/-] Selengkapnya...

[+/-] Ringkasan...